潘濤 辛鑫

陜西省能源局

陜西省作為集勘探、開發、輸送、利用為一體的油氣產業大省和能源保供基地，目前油氣管道總里程超過1萬公里，其中，原油管道占比19%，成品油管道占比13%，天然氣管道占比68%。中央企業所屬管道占比35％，地方企業所屬管道占比65％。油氣長輸管道主要分布在延安市、榆林市、西安市、咸陽市，占總里程的73％。

從油氣長輸管道保護有關部門職能分工來看，陜西省11個地市107個縣（市、區）均指定了管道保護主管部門，建成了省、市、縣三級管道保護體制。各級有關部門充分發揮指導、監督和協調作用，基本形成各司其職、各負其責、齊抓共管的工作格局。    

從油氣長輸管道保護工作成效來看，近年來陜西省能源局聚焦油氣管道保護和安全運行，統籌綜合協調、突出專項整治、鞏固保護成效、強化管控聯動、健全規章制度，督促各地市、各有關部門和企業堅守底線思維，深入隱患治理、狠抓責任落實，截至2022年底已實現管道外部隱患清零，根除了歷史遺留隱患，切實化解了管道風險問題。基本建立高風險區域政企聯動管控機制，管道保護和安全運行制度化、規范化水平明顯提升。

1  主要經驗及做法

（1）積極構建管道保護制度體系。各市均組織成立了油氣長輸管道和電力設施安全生產委員會，每季度召開安全生產專題會議，定期研判形勢、部署工作，做到任務目標、責任單位、工作要求“三個明確”。各市建立本地區油氣長輸管道安全保護聯動會商機制，定期召開聯席工作會議，實現安全信息及時共享和突發事件快速響應，協調解決油氣長輸管道保護跨地區、跨部門、跨行業的重點難點問題。榆林市按照“橫向到邊”連接能源、資源規劃、應急、生態環保等部門，“縱向到底”建立能源企業安全風險、事故隱患、人員定位等立體化監管架構，逐步建設市、縣、能源企業三級聯網的管理信息平臺，助力健全協調統籌、信息共享的工作機制，提高管道保護工作效能。

（2）強化督導檢查倒逼責任落實。各市定期組織專家聯合公安、應急管理、自然資源等部門深入管道沿線進行全面細致地檢查，督導管道企業落實巡護任務，查驗管道隱患排查及治理情況，及時掌握管道運行狀態。特殊敏感時期和重大節假日前組織安全大檢查，重點對人口密集區、地災隱患等高風險段、分輸站、閥室等部位進行排查，協調指導企業安全風險管控工作，督促企業加大巡護人力，加密巡護頻次，確保管道運行安全，對于責任不落實、失職失責的行為，依法嚴肅查處，倒逼各項安全措施落實落地。

（3）攻堅克難落實各類專項行動。各級管道保護部門將油氣長輸管道占壓專項排查清理和安全生產專項整治三年行動等工作結合起來，統一部署、協調推進、一體落實。特別是在占壓專項排查清理工作中，敢于擔當，勇于作為，成立油氣長輸管道占壓隱患清理工作專班，負責占壓隱患清理的綜合協調、溝通聯絡、信息調度、動態檢查和過程監督，經過長期堅持、集智攻堅，徹底根除了省內油氣長輸管道重大歷史遺留隱患。如銅川市新區靖西一、二線1.5公里占壓隱患，西安市長安區晨羽養殖場占壓隱患等。省能源局在隱患整改結束后及時組織隱患治理典型經驗交流并實地觀摩，充分發揮典型示范作用，進一步提升思想認識，提高隱患排查治理工作水平。

（4）注重協調聯動凝聚工作合力。定期開展綜合實戰應急聯動演練，如，漢中市發改委聯合陜西省天然氣股份有限公司，開展了天然氣長輸管道泄漏事故綜合應急演練。依據漢中市油氣長輸管道事故應急預案，聯合發改、宣傳、公安、衛健、應急、消防救援、氣象、自然資源、生態環境、電力、天然氣管道運營企業等部門單位，重點檢驗了市縣聯動、政企協同、逐級指揮、末端落實的應急響應工作機制。

2  存在問題及原因分析

（1）管道保護體制機制尚不健全。一是協同機制有待完善。管道保護工作涉及多個領域、多個部門，是一項系統工程，實施過程中需跨部門綜合協調，存在多頭管理、重復檢查及協調不到位等現象。二是缺乏相應執法權。部分地區管道保護部門既無人員、編制和經費，又無專業執法隊伍，缺乏有力的組織資金保障和技術支撐，對影響管道安全運行的非法違法行為基本以協調為主，查處打擊力度不夠。三是人員編制不足，綜合素養待提升。各級管道保護主管部門專職人員少、一人多崗，一職多能，部分地區相關人員對屬地監管職責認識不足、責任意識相對淡薄，同時對于相關專業理論知識掌握不足，專業知識較為欠缺。

（2）企業主體責任落實需持續加強。一是第三方施工管控不到位。管道沿線第三方交叉施工頻繁，對于小型施工，企業難以獲得及時準確的施工信息，且部分施工隊伍責任心不強、管道保護意識較差，隱瞞施工或未嚴格按照方案施工、監督人員未到位情況下違章作業時有發生，現場管理存在較大的安全隱患。二是雙重預防機制落實不到位。部分企業風險辨識不準確、不全面，隱患自查不深入，風險管控及隱患排查動態管理落實不到位。其原因在于部分企業安全生產責任制度培訓工作針對性不強，缺乏系統性、有效性，班組人員對雙重預防體系認識不到位，對現有標準規范理解不透徹，部分企業雖然完成體系建立工作，但由于技術或成本等問題無法實現體系的動態管理和順利運行。

（3）地方規劃與管道建設銜接不足。一是規劃之間銜接不足。由于地方規劃在編制過程中與管道規劃銜接不夠，土地受限或前瞻不足未留足雙方安全發展的空間，導致短時間內管道周邊地區等級升高，軌道交通等第三方線性工程與油氣管道交叉，增大了管道的安全運行風險和公共安全風險。二是地方規劃缺乏完備的管道建設數據。政府相關部門之間管道建設數據不能及時共享，加之個別企業未及時報備管道竣工測量圖等資料，政府制定規劃或審批其他建設項目缺乏完備的管道數據，從源頭上形成管道交叉、重疊和施工鉆漏等隱患。

（4）規范性文件有待完善細化。管道保護法缺乏相應實施細則和相關技術規范的支撐，可操作性不強。如第三十五條規定部分第三方施工作業，施工單位應向縣級管道保護主管部門提出申請，但具體實施流程缺乏政策性文件指導；第三十條提到的深根植物，并無準確分類標準，建筑物、構筑物中的一般線性墻體、沒有棚頂的家畜圈舍及簡易大棚是否形成占壓，難以界定；第三十一條規定在管道線路中心線兩側修建人員密集建筑物和易燃易爆品的生產經營儲存場所，其距離應當符合國家技術規范的強制性要求，但相應技術規范并未明確，上述規定也難以執行，增加了公共安全風險。

（5）相關法律條款之間存在沖突。如管道保護法規定，管道線路中心線兩側各五米范圍內禁止種植深根植物，禁止修建水產養殖場、建溫室、建家畜棚圈等，這與民法典“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產”的規定不一致，導致管道企業與土地權利人各執一詞，難以協調。

（6）管道保護法律意識有待提升。個別地方政府及管道企業宣傳管道保護法的工作力度不夠，部分管道保護部門、公眾對油氣長輸管道安全運行及其對國民經濟和社會發展的重要性認識不足，管道保護自覺性不高，一些地方交叉施工、第三方破壞等行為時有發生。管道周邊群眾不了解管道保護法相關規定，對占壓油氣長輸管道的嚴重性認識不夠，缺乏安全意識，在管道中心線兩側五米范圍內修建溫室大棚等建（構）筑物，影響管道企業巡護、檢測和維搶修作業，存在一定的安全風險。

3  對策與建議

（1）進一步健全管道保護體制機制。各級管道保護主管部門應加強與公安、應急、市場監管及相關企業溝通，形成企地共管、定期會商和聯防聯控等工作機制；積極協調推進執法隊伍建設，賦予管道保護主管部門相關職能和執法權并提供人力、資金保障。建議在省級層面設立一支油氣長輸管道保護執法隊伍，也可以與企業共建，配齊人員與裝備，在全省范圍內從事管道保護執法活動；依法加強管道保護機構設置和人員配備，圍繞占壓隱患排查清理、第三方施工管控和相遇關系處理等重點任務，充分發揮指導、監督和協調作用，保障管道安全穩定運行。

（2）督促管道企業落實主體責任。督促企業采用人防、物防、技防措施，加強管道巡護管理，按規定及時處理危害管道安全的行為；加強第三方施工管理，暢通信息收集渠道，優化施工全過程管控模式，確保施工期間管道零傷害；加強管道沿線樁牌設置維護，確保位置準確、間距達標、字跡清晰，起到標識警示作用。督促企業全面落實雙重預防機制，加強針對性培訓考核，提升班組人員風險識別和隱患排查整治工作能力。必要時聘請第三方機構參與檢查，借助行業專家力量，增強檢查專業化水平。

（3）加強溝通確保規劃有效銜接。加強與規劃部門銜接，對于管道中心線兩側法律法規限制建設的項目應從嚴把關。管道主管部門對新建管道不滿足選線條件的，嚴格審查管道企業的防護方案，防止新的隱患形成。督促管道企業及時將竣工測量圖報管道所在地縣級以上地方人民政府管道主管部門備案，對于施工過程較大以上變更，按照要求辦理規劃竣工核實手續。統籌建立管道坐標數據庫并與規劃部門共享，納入國土空間總體規劃“一張圖”信息管理系統，將油氣長輸管道建設規劃納入當地國土空間規劃，與城市地下管網、地下軌道交通等各類地下空間和設施統一考慮、整體布局。

（4）推動管道保護相關制度建設。細化法律的原則性規定，將政府部門和管道企業的成功實踐予以固化，形成規范性政策文件，以解決長期困擾地方政府、土地權利人和企業的難題，推進管道保護工作規范化、制度化建設。參照各地政府征地補償做法，根據影響土地使用的程度定期調整補償標準；細化第三方施工分級分類、各方職責、審批程序等，切實加強第三方施工安全管理；結合實際對關于塑料大棚、深根植物等規定進一步分類完善；針對管道與其他建（構）筑物的保護距離要求，應結合油氣管道潛在影響半徑及輻射影響進行明確，在做好管道保護的同時保障地方經濟發展；探索成立社會團體，在管道保護法律法規、標準規范、現場實踐等方面總結成熟經驗，推動油氣長輸管道保護管理和技術水平進步。

（5）加強學習宣傳強化正面激勵。組織開展油氣管道保護業務內外培訓交流，解讀政策文件和交流經驗做法，提高管道保護人員的知識儲備和綜合素養；政企聯合開展形式多樣的管道安全保護宣傳，組織電視臺、電臺、報刊等各主流媒體開設專欄、形成系列報道；充分利用門戶網站、微信公眾號、微博、宣傳展板進行集中宣傳；指導各市（區）和有關重點企業組織開展管道保護宣傳進企業、進農村、進社區活動，普及管道保護知識，形成全社會共同關心、共同參與、共同管控的管道保護良好氛圍。積極創造有利條件，支持和幫助管道企業交流學習業內好的經驗做法，提升管道保護水平；適時推薦若干管道保護主體責任落實較好的企業作為示范單位，在全省推廣其經驗做法和創新舉措，有效調動企業職工的積極性，推動管道企業安全健康發展。

油氣管道安全保護工作不僅關系到國家能源安全，更涉及公共安全、環境保護和社會穩定。根據國家能源發展規劃，未來我國油氣管道仍將處于高速發展階段，管道安全保護的重要性將愈發突出，陜西省能源局將繼續履行好自身職責，與管道企業和相關部門密切配合，共同保障油氣管道長期安全平穩運行。

通訊作者簡介：辛鑫，1993年生，本科，畢業于西安石油大學，長期研究管道占壓隱患防范、新型政企關系、第三方施工破壞等管道保護重點難點問題。聯系方式：18161902436，291510414@qq.com。