劉石磊

國家管網集團東部儲運公司徐州輸油處

摘要：分析了長輸管道高后果區管理面臨的問題，指出落實管道保護法關于“保護距離”的規定，是降低高后果區風險的關鍵所在，而相關法律規范及文件存在缺失和不足。通過相關案例分析總結了在法律法規不完善的情況下如何消減高后果區風險的一些具體做法。進一步指出現行做法雖然在一定程度上可以消減高后果區增量，但要從根本上管理好高后果區，需要對相關法律規范進行修訂完善。

關鍵詞：管道高后果區；管道保護法修訂；長輸管線；溝通機制；管道用地

當前城鄉基礎設施、公共建筑、房地產等建設項目與管道保護的沖突愈演愈烈。油氣管道線路與人口、河流、鐵路、公路線性工程分布呈相關性，社會和自然因素共同導致管道高后果區不斷形成。高后果區的增多必然導致公共安全風險和生態環境風險增大。通過分析矛盾，探討解決的有效途徑，從源頭上杜絕高后果區不斷產生，將風險隱患消滅在萌芽狀態。

1  高后果區管控面臨的主要問題

（1）“管地之爭”矛盾突出。“管地之爭”“城進管退”矛盾逐步升級，是造成管道高后果區管控困境的根本原因。管道作為線性基礎設施，確實存在影響周邊土地整體利用和后續開發的問題。地方政府出于經濟增長和財政收入的雙重考量，將管道周邊的土地列入開發利用計劃，管道通過路權與地方城鄉建設嚴重沖突，管道高后果區不斷形成，給雙方都帶來了不可忽視的安全風險。

（2）法律規范關于“保護距離”的規定不明確。《石油天然氣管道保護法》第三十一條規定，管道與建筑物、構筑物應保持國家技術規范的強制性要求規定的保護距離，對于控制高后果區風險具有重要意義。但目前還沒有哪部規范對此做出明確規定。

GB 50253―2014《輸油管道工程設計規范》規定了與城鎮居民點或重要公共建筑物的距離不應小于5米，僅是為了滿足管道施工和巡檢的需要，并不是“保護距離”的概念。

GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》規定管道兩側各200米范圍內符合相應要素即為高后果區，是為了便于管理和控制風險，同樣也不是“保護距離”的概念。

原國家安監總局等八部門《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》（安監總管三〔2017〕138號）提出要認真管好人員密集型高后果區存量，嚴格控制人員密集型高后果區增量，仍然沒有解決“保護距離”的問題。

2  降低高后果區風險的主要做法

在國家法律、規范、指導性文件尚未進一步完善和調整的情況下，如何控制管道高后果區提級、增量，需要轉變管理思路，從被動應對轉為主動預防，關口前移，從加強政企合作、從規劃上消減高后果區風險。

（1）創新開展政企循環管控機制。主動取得地方政府及相關部門的支持，在開展管道周邊土地規劃時，充分考慮到管道與周邊環境的相互影響，從源頭上控制高后果區的形成。對于可能形成高后果區的建設項目列為重點問題，建立“一問一清單”制度，及時向建設項目行政審批部門、建設單位、管道保護主管部門和應急管理部門提出建議。對于存在爭議的建設項目，開展“專家深度問診”，進行風險評估和論證，提請政府決策。

（2） 持之以恒開展協調工作。問題的解決往往是長期博弈的過程。由于地方政府和開發商都看重管道周邊的土地價值，所以企業在協調時困難重重。例如在管道周邊建設居民小區，由于《輸油管道工程設計規范》規定管道選線與城鎮居民點和重要公共建筑物距離不小于5米，導致地方在距離管道5米外規劃新建大型商品房小區，不但給居民帶來安全風險，也給企業帶來第三方施工安全隱患。為了制止該項目，企業用近兩年時間不斷向縣、市、省有關部門反映，最終該項目被叫停，經安全評估后對規劃紅線進行了重新調整。

3  思考和建議

政企循環管控機制雖然在一定程度上消減了高后果區增量，但如果真正從根本上管理好高后果區，需對相關法律規范進行修編。

（1）管道保護法自實施以來，已經13年沒有進行修訂。沒有修訂的原因并不是因為法律適應性強，而是恰恰相反。如管道保護法第十三條、第三十一條關于“保護距離”的規定因為過于原則，難以作為開展工作的依據，同時相關國家技術規范跟不上法律要求和形勢發展，應盡快對管道保護法和技術規范進行修訂，將保護距離的要求具體化。

（2）《輸油管道工程設計規范》作為唯一能夠參照的規定距離的國家強制性規范，其5米的距離規定經常被地方規劃誤解為管道保護距離，從而造成了大量的緊鄰管道建設人口密集建筑物的情況，這個規定不單沒有起到保護管道的作用，反而適得其反，建議進行完善。

（3）《油氣輸送管道完整性管理規范》規定管道兩側各200米范圍內為高后果區，該規范的主要作用不是防范高后果區的產生，而是如何管控高后果區，屬于“被動”規范，建議增加強制性要求，比如在管道兩側各200米范圍內建設可能形成高后果區大型項目的要履行行政審批手續，否則不得開工建設。

（4）國家有關部門《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區安全管理工作的通知》缺少強制執行力。在實際工作中，該通知無法成為和建設方商榷保護距離的依據。建議國家盡快出臺油氣輸送管道途經人員密集場所設定保護距離的要求，起碼可以起應有指導作用。

作者簡介：劉石磊，1987年生，大學本科，助理工程師，2008年畢業于南京師范大學法學專業，現任徐州輸油處淮安作業區主任。聯系方式：18552926615，58433914@qq.com。