賴文龍

廣東省深圳市龍崗區發展和改革局價格管理科

深圳市每平方千米人口密度為8851人，是內地人口密度最高的城市。全市在役石油天然氣長輸管道總長約387公里，管道原來所處的區域逐漸成為城市建設重點區域，管道周邊建筑物越來越集中，加之人口密度大，一旦發生安全事故，后果比較嚴重。近年來，深圳市針對管道與新建項目之間的保護間距問題，積極探索建立相關機制，以消減和控制存在的安全風險。

1  機制建設情況

（1）首次提出城市“橙線”概念。為降低城市重大危險設施的風險水平，深圳市城市規劃委員會2009年第一次會議原則審批通過深圳市橙線規劃（2007—2020）。城市“橙線”是對全市重大危險設施周邊區域的土地利用和建設活動進行引導或限制的安全防護范圍的控制界線。其中結合油氣長輸管道實際情況，將油氣長輸管道周邊區域的安全防護范圍分為控制區、限制區、影響區。控制區范圍內除市政設施、交通設施（專指道路及場地，不包括建筑）外，禁止規劃建設其它設施；限制區范圍內除影響區禁止規劃建設的設施外，不得規劃建設住宅、宿舍、私人自建房、商業、商務公寓、大型廠房 、研發用房、辦公、其他配套輔助設施；影響區范圍內不得規劃建設幼兒園（托兒所）、游樂設施、文化設施、文化遺產、體育設施、醫療衛生設施、教育設施、宗教設施、社會福利設施、特殊建筑。由于“橙線”劃定涉及社會多個方面，推進過程中難免存在各種利益沖突，有許多矛盾和問題需要解決，但仍不失為一種大膽和有益的探索（該規劃已過有效期，目前已失效）。

（2）出臺專項燃氣管理辦法。為進一步加強城市燃氣管道安全保護，市政府參照《石油天然氣管道保護法》于2015年制定了《深圳市燃氣管道安全保護辦法》，其中將天然氣長輸管道安全間距分為安全保護范圍、安全控制范圍等兩類進行管控。并對在管道安全保護范圍內依法從事頂進等可能危害管道安全的活動，或者在管道安全控制范圍內施工的行為做了具體規范約束要求。同步要求規劃國土部門對建設項目進行用地規劃許可時，應當按照有關法律、法規、規章、標準和技術規范的要求，控制擬建設項目與管道之間的安全間距。規定石油管道的安全保護可以參照該辦法的規定執行。施行以來為保障管道安全運行、維護城市安全和公共安全方面發揮了重要作用。

（3）強化項目安全評價管理。為規范涉及油氣管線等危險化學品場所建設項目安全評價工作，有效管控城市安全風險，深圳市安委辦于2019年印發了《關于涉及油氣管線等危險化學品場所建設項目安全評價工作指引》，對全市建設項目涉及的油氣管線等安全評價工作相關規范進行梳理，明確項目開展安全評價工作的標準和流程，形成全市統一的工作規范。其中距離油氣長輸管道中心兩側各300米范圍內的建設項目，要求建設單位應開展安全評價工作，依據項目安全評價情況合理確定管道與新建項目的安全間距，進一步加強安全風險管控。

2  存在問題

近年來，深圳市對管道周邊土地規劃建設出臺了系列規范性管理文件，以求達到城市科學規劃，管道安全可控，項目順利推進，但在相關政策推進過程中也存在一些執行層面的困惑。

（1）相關規定不能適應變化的形勢。管道保護法第三十條雖明確了5米的核心保護區域范圍，但并非保護距離要求。管道保護法第三十一條規定在管道周邊修建人口密集場所，其距離應當符合國家技術規范的強制性要求，而涉及這一領域的國家技術規范尚存空白。應急管理部制定的國家標準《陸上油氣輸送管道周邊區域劃分》曾于2020年4月征求意見，但至今尚未出臺，導致在制定和實施國土空間規劃時無依據可循。

（2）高后果區管理尚有不同看法。原國家安全監管總局等八部門印發《關于加強油氣輸送管道途經人員密集型高后果區安全管理工作的通知》，要求認真管好存量，嚴格控制增量。但各職能部門對“增量”的含義存在“新增高后果區”“高后果區等級增加”“高后果區內新增建筑物”“高后果區內人口增加”等多種理解，以至于各方對高后果區范圍內新建項目如何管控存在不同意見，在管道周邊的建設項目需避讓管道多遠距離存在不同的理解，導致各地規劃執行標準不統一。

（3）安全評價的公正性難以保證。目前對安全評價機構的管理尚存薄弱環節。由于安全評價機構受建設單位委托，評價報告難免夾帶建設單位的傾向性意見，如某安評機構先后受理了A公司住宅及B公司宿舍等人口密集型項目的安全評價委托，兩項目地塊相鄰，周邊管線、水文環境等背景情況基本相同，但評估產生事故的死亡半徑、重傷半徑、輕傷半徑以及安全間距卻相差甚遠，客觀公正性尚存爭議。

3  相關建議

城市要發展，安全是底線。管道周邊項目的安全間距標準宜盡早完善，若無統一的安全底線約束機制，極易造成類似青島“11·22”事故的城市公共安全風險。

（1）盡快修訂管道保護法。法律實施13年來管道與城鄉建設同步發展，管道外部環境已發生較大變化，安全風險也在增大。法律的部分條文已不合時宜，難以適應不斷變化的形勢。建議國家盡早啟動管道保護法修訂程序，或者出臺特區油氣長輸管道保護條例，在安全間距、部門職責、高后果區安全管控措施等方面探索更適合高密度城市化地區的管理方式。

（2）制定完善相關行業標準。按照管道保護法第三十一條提出的保障管道及建筑物構筑物安全和節約用地的原則，綜合考慮管道的運行參數，所通過地區周邊人員分布情況、地質地形情況、氣象條件，以及管道的特殊安全防護措施等因素，科學、合理地制定油氣管道保護距離標準，指導管道周邊的土地開發和建設。

（3）規范管理各類安評機構。不定期抽查安全評價機構評價報告，對評價質量較差的單位通報批評，并依法處罰。建立健全信用評價、綜合能力和專業能力評定標準，加強行業自律的執行與監督，規范安全評價行為，形成優勝劣汰的市場競爭機制，引導機構提升服務能力、質量和水平。

作者簡介：賴文龍，廣東省深圳市龍崗區發展和改革局價格管理科（油氣長輸管道保護科）科長，主要從事價格管理、油氣長輸管道保護等方面的工作。聯系方式：13510654498，26182717@qq.com。