張堯 田雨鑫

連云港市發改委能源處

摘要：連云港等沿海地區人口眾多、經濟發達、土地資源緊張，油氣管道路由與國土空間規劃的矛盾、與土地權利人利益的沖突以及對公共安全的擔憂等，給管道建設帶來了不利影響。據此分析了管道路由落地難的主要原因，提出了解決思路和措施。

關鍵詞：油氣管道；路由；外部環境；土地；征地補償

隨著全國七大石化產業基地之一的連云港徐圩新區石化產業基地高起點規劃建設，帶動了連云港市天然氣和成品油管網建設。全市現有5條在役油氣輸送管道，合計里程326公里，已批未建的中俄東線天然氣管道工程(永清―上海) 連云港段 171.2公里和正在規劃中的374公里沿海天然氣管道，建成后油氣管道總里程將達到870公里。兩條待建油氣管道將經過30多個鄉鎮，這些鄉鎮經濟發展強勁，本就用地緊張，每畝地投資強度達到120萬元人民幣以上。但管道保護法明確禁止或限制油氣管道及其附屬設施兩側影響管道安全的用地行為，土地難以有效利用。同時由于管道存在發生泄漏事故風險，造成新建管道路由落地難問題。

1  管道路由落地難的主要原因

1.1  與當地建設的矛盾

管道建設工程最理想的路由是起點至終點為一條直線。但受工程地質、地形地貌、水文等自然環境及施工難度等因素制約，需要選擇管道路由，避開影響管道安全和工程投資區域，最大程度發揮成本效益，并按法規要求與現有設施保持一定的安全距離，以保證管道安全可靠，減小對公眾和環境的不利影響。連云港位于東部沿海，由于地少、人多，每一寸土地開發利用都納入了國土空間規劃。例如中俄東線天然氣管道途經灌云縣侍莊街道，與灌云縣開發區地界毗鄰，原路由僅15.4公里，但需通過沂北船閘引航道。市航道管理處認為沂北船閘引航道已列入擴建規劃，擔心管道建設會影響航道擴建工程正常推進，因此提出管道改線建議。管道建設單位先后走訪市交通局、縣規劃局、項目所在地灌云縣侍莊街道、灌云縣開發區，而開發區沒有明確負責此項工作的領導，建設單位在上述職能部門客客氣氣的接待氛圍中反復協商七個多月，困難重重，始終未能走出困境。

1.2  基層管理者的擔憂

基層管理者想出各種理由將管道推出本轄區。如前述灌云段管道途經路由侍莊街道15.4公里、南崗鄉9.88公里、沂北鄉6.88公里，因涉及到各鄉鎮發展空間，影響各群體利益關系，造成侍莊街道推給灌云開發區，灌云開發區推給南崗鄉，南崗鄉推給沂北鄉，沂北鄉又推給侍莊街道的局面。

在基層管理者看來，管道保護法對油氣管道及其附屬設施兩側5～1000米范圍內的用地行為作了明確禁止或限制，影響了周邊土地開發利用。一方面破壞了原有土地的完整性，增加了建設用地成本，還不能帶來直接經濟效益。另一方面油氣管道一旦落地，可能產生泄漏事故的安全風險，政府安全保護責任隨之而來。多重因素加重了基層工作責任和壓力，導致管理者缺乏主動參與的積極性。近年來發生的油氣管道事故也造成了不小的負面影響，增加了基層政府和公眾對管道安全的擔憂。

1.3  與土地權利人利益沖突

油氣管網建設需要大量土地，市場土地拍賣價格比政府公用征地價格高出許多倍，或同城不同價、甚至相鄰地塊因分屬于不同鄉鎮價格也不同。被征用土地權利人對這種巨大利益落差相當不滿，以安全、環保為由通過上訴、投訴抵制當地油氣管網建設，或者索要高額賠償。此外，管道敷設用地臨時使用、長期占用，后續運行期間對土地使用存在諸多限制，目前又缺少合理補償機制，也容易引起群眾不滿。

中俄東線灌云沂北船閘段管線路由協調會

2  思考與建議

2.1  從規劃政策入手創造寬松環境

編制專項規劃為油氣管道落地提供依據。連云港市《“十四五”石油天然氣發展規劃》明確將油氣管道建設融入鄉村振興戰略。對基礎設施建設用地，合理調配國有土地予以保障，或依法對土地征收、征用并給與補償。發改部門要加強統籌協調，將油氣管網建設項目列為地方重點工程項目。

落實政策為油氣管道落地提供寬松環境。地方政府完善土地市場，建立管理信息平臺，收集相關政策文件，預測分析建設環境，為油氣管網建設提供投資評估依據。對管道路由征地、補償工作配合不力的基層單位，要采取對其配網建設實施緩建甚至停建，對其所轄工業園、開發區等正常用油氣進行限制等措施。

2.2  依法處理好各方利益關系

管道建設不同于一般設施建設用地，點多、線長，用地方式多樣，既包括地面設施，也包括地下設施，需要同時使用地表和地下空間。隨著用地量增加，涉及他人土地權益的情形也越來越復雜。在依法合理解決管道用地問題的同時，要堅持節約集約用地，維護好土地權利人權益，進一步完善土地補償機制。

妥善處理管道“臨時用地，長期占用”造成的利益矛盾。政府要廣泛征求利益相關方意見，按照影響土地使用程度測算制定補償標準，組織管道企業與土地權利人簽訂土地使用合同，明確當事雙方的權利義務，保障管道用地權利，企業按照補償標準對土地權利人直接給予補償。在管道途經地區規劃、預留分輸站，讓當地民眾直接受益，換取對管道建設的配合支持。

2.3  切實保障管道安全運行

管道企業要加強與地方國土空間規劃部門的溝通，建設選線盡可能避讓城鄉規劃區和人口密集型高后果區。切實落實安全生產主體責任，嚴格按照油氣管道建設及運行相關法規、標準規范建設和管理，全面實施完整性管理，進行周期性高后果區識別、風險評價，開展定期檢驗與維護維修，采取有效措施防范和控制風險，保障管道本質安全，防止管道事故發生。政府相關職能部門要依法依規加強油氣管道安全監管，嚴厲制止和打擊各類危害管道安全的違法行為，防止管道遭受外力破壞。加強管道保護宣傳，制定管道事故應急預案，開展聯合應急救援演練，提高應急救援處置能力，增強民眾安全感，為構建安全和諧油氣管網營造良好氛圍。

作者簡介：張堯，1970年生，現任連云港市發展和改革委員會能源處處長，主要從事油氣管道規劃建設、運營管理、應急指揮、高新技術應用和油氣管道安全保護工作；歷任連云港市人民政府目標辦副主任、連云港市新能源行業協會會長，江蘇海洋大學特聘教授。聯系方式：0518-85801091，lygnyc@126.com。