蒲康文

中國石化銷售股份有限公司華南分公司

摘  要：出于經濟利益因素，違規占用土地已成為阻礙管道建設運營的突出問題。分析了管道用地現狀及存在問題，試提出管道用地需遵循的四個原則，并針對問題提出了相應的對策建議。

關鍵詞：油氣輸送管道；土地；用地原則

《石油天然氣管道保護法》實施10年來，對管道違規占壓的整治力度不斷提升，由此產生了許多與土地利用相關的問題，包括征地難、因地阻工以及因土地利用不合理威脅管道安全和公共安全等等，相關利益群體之間摩擦不斷。因此切實解決好管道用地問題，對于平衡各方利益，維護管道建設及管道運行安全有著十分重要的作用。

1 管道用地現狀及困境

管道用地具有特殊性。管道保護法第十四條規定，管道建設使用土地依照土地法等法律、行政法規的規定執行。根據土地法的規定，用地方式分為永久性用地和臨時性用地。管道建設土地的用途也因此分為了兩類[1]：一類是首末站、閥室、壓氣站、分輸站等，屬于永久性用地；另一類鋪設管道，則屬于臨時用地。據此推算， 90%以上管道用地均屬于臨時用地，土地所有權并不屬于管道運營企業，造成了很多問題。

一是土地征用及建設情況復雜。在管道建設過程中，由于土地利用涉及法律多，因此在地方政府批復同意時，涉及的相關職權部門數量也多。雖然在國家規劃項目建設時已經征詢各部門意見，但在法律之下往往還有很多具體的細則與補償標準，如鐵路、水利、自然資源等部門均執行各自的行業施工設計規范和收費標準。特別是管道穿跨越用地的取得，不僅需要自然資源部門的同意，還必須取得相關主管部門的同意和支持，且必須以支付用地補償為前提，導致管道在穿越鐵路、水利設施、河湖、林地、自然保護區等特殊區域時，必須按照不同部門和各地不同標準分別執行，協調難度大、補償費用高、談判時間長，情況十分復雜。

二是管道運營期間維護難問題突出。油氣輸送管道在埋設時只開挖一次土地，施工完成后需恢復原地貌和植被。一旦管道維修需要再次開挖時，必然要對植被或經濟作物造成二次損壞。對土地權利人的經濟賠償會造成企業難以預測的成本；雙方達成一致意見也需要協調與溝通。如遇到突發事件，管道運營方往往會在未達成一致的情況下強行施工，造成土地權利人損失，容易招致反感并因賠償問題造成矛盾沖突。

三是管道用地受制于城鎮化建設。管道規劃選線已經考慮了避繞城市建成區和規劃區，選址在離城市較遠的區域。隨著城鎮化速度不斷加快，管道逐步被城市建成區域包圍。雖然管道保護法規定在管道線路中心線兩側各五米地域范圍內，禁止修建房屋等建構 筑物，但隨著周邊土地的開發利用，法律禁令往往會被土地權利人所忽視。一方面土地權利人持有的土地因埋設管道不具備開發價值，造成了預期收益受損，容易引發土地權利人索賠要求；另一方面一些土地權利人受利益驅使，會在管道上方及周邊搭建臨時性建筑，用以獲取收益，這些都會對管道保護工作帶來損害。

2 管道用地問題產生的原因

2.1 外在因素[2]

主要表現在相關法律條文及規章制度上的不完善。

地下空間使用權不明確。由于管道建設用地的使用形式和安全距離要求都具有特殊性，與土地所有權、土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等多項權利沖突，極易產生糾紛。出于管道安全考慮，法律對周邊土地的使用做出了嚴格限制，但管道建設用地絕大多數為臨時性用地，并未支付與之相應的權益補償，在管道運營方未持有所有權的情況下，限制土地所有權人放棄土地增值利益，難度極大。

相遇工程協調機制不健全。管道建設項目與鐵路、公路、水利等建設項目相遇時，由于各地各部門各企業各有經濟補償政策，管道企業只能一一通過商業談判解決問題。

2.2 內在因素

管道用地缺乏必須遵循的公認原則，筆者認為，應遵循以下四個原則。

合法性原則。管道用地應符合土地管理法、物權法、城鄉規劃法和管道保護法等，穿越草原、林地還可能涉及草原法、森林法等。

安全性原則。管道管理的核心在于安全。作為國家能源基礎設施重要組成部分，管道用地也絕對不能突破安全性原則。

公平性原則。管道建設單位和運營企業與土地所有權人屬于民事關系，在法律地位上完全平等，因此涉及土地相關問題時，需要雙方公平協商。

經濟性原則。由于管道企業并未取得土地使用權，原土地所有權人仍然具有合法獲得相關土地收益和權益的權利。

從總體來看，四原則的排列順序應當是：合法性＞安全性＞公平性＞經濟性，在滿足上一原則的前提下，方可考慮下一原則，四項原則兼備的管道土地利用才是合理而有序的。

但從實際情況來看，能夠滿足四項原則的情況少之又少，各方往往從自身出發，很多問題因此難以解決而形成沖突。從管道建設、運營方來看，因其承擔著國家油氣輸送管道建設與運行維護，因此安全性原則是其首選原則，而與土地所有者利益相關的公平性與經濟性原則容易被忽視。從政府相關部門來看，因其本身處于執法者地位，因此最為重視的是合法性原則，對于安全性和公平性原則往往考慮不多，一些基層出于發展地方經濟需要，將經濟性原則也放在靠前位置，導致管道保護過程中，只要不涉及違法違規問題，一般會傾向于由管道建設運營方支出額外的成本來解決。從土地所有權利人來看，處于利己的考慮，經濟性原則遠遠大于其他各項原則，容易為擴大和維護自身利益、不自覺做出損害其他原則的行為。管道用地涉及的各方由于立場不同，選擇不同，導致各行其是，互不體諒，這也是目前問題的關鍵所在。

3 解決管道用地問題措施建議

需要從外因和內因共同著手解決。

加強法律法規體系建設。建議國家針對管道建設和運營保護過程中出現的實際問題，組織修訂和完善管道保護法，注重涉及管道建設用地權益的平衡，明確土地地下空間使用權權益，充分考慮管道的特殊性，對因管道建設和運營保護造成的土地所有權人后續損失，建立協調補償機制，避免產生更大的糾紛。同時建立有效的管道與其他工程相交相遇協調機制，確定具體補償標準。

落實好管道用地的四項原則。按照四項原則兼顧的順序，完善管道用地協調機制，合理消弭各方分歧意見，友好協商達成一致。管道建設、運營方要本 著節約集約用地的原則，通過優化管道線路、合并建站等方式[3]，有效減少土地占用，節約土地資源，同時優化巡線和維修方式，通過與土地所有權人簽訂維護協議，保障雙方合法權益。政府相關部門要積極為企業為民眾服務，充分發揮好協調作用，主動積極作為。在管道規劃建設過程中，積極介入協調管道企業解決相關建設問題，保障管道鋪設順暢；在管道運營保護階段，積極協調企業和群眾開展對話，有效兼顧雙方利益，促成雙方合作；針對違法違規問題，要堅決查處，維護法紀尊嚴。土地所有權人則要遵守國家法律，支持管道建設保護工作，維護管道安全。同時也要保障好土地所有權人的合法利益，對他們合理的訴求，政府相關部門和管道建設、運營方要予以充分尊重和考慮。

參考文獻：

[1] 馬強偉.油氣管道鋪設中的用地問題及解決思路[J].法治研究， 2017（6）： 76-86

[2] 曾崇榮，楊峰.油氣管道土地使用權問題分析及對策[J].管道保護， 2015（6）： 11-12

[3] 張耀東，陳元鵬.論油氣長輸管道項目的用地管理[J].國際石油經濟， 2010（7）： 64-68

作者簡介：蒲康文，男，油氣儲運中級工程師，從事油氣儲運和管道安全保護管理工作16年。聯系方式：13984898533， pkwpzc@163.com。