姜長壽

甘肅省管道保護協會

 

 

管道運輸作為我國五大運輸方式之一，被譽為國民經濟發展的“大動脈”。截至2018年底，我國油氣長輸管道已位居世界第三，總里程達13.6萬公里，國內99%的天然氣和85%的原油通過管道運輸。但是，近年來我國管道安全形勢依然嚴峻，安全潛在風險不斷加大，總體國家安全觀的提出對強化管道安全保護工作具有重要指導意義。

1 拓展了管道安全保護工作的思路和空間

黨中央、國務院高度重視管道建設和發展。“十九大”報告將油氣管道作為國家九大基礎設施網絡建設之一，其安全作為國家安全體系的組成部分，也是實現總體國家安全觀的民生工程。以民為本、與時俱進、公私相濟、良法善治安全觀是總體國家安全觀高屋建瓴的鮮明特色[1]，也是拓展管道安全保護工作的思路和空間的著力點（附圖）。

1.1 “以民為本”的安全觀

“以民為本” 安全觀突破了傳統安全理論的局限，將安全維護的范圍從“物”的安全擴展到“人”的安全，強調人民在國家安全體系中的主體性地位[2]，將人民安全至上的核心理念，融入并貫穿于國家安全建設的所有領域。在總體國家安全觀下，安全治理“既重視發展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。”[2]少數企業注重發展，忽視安全；或者注重“個體”安全，忽視“整體”公共安全，也是引發油氣管道安全風險的根源。

“以民為本”的理念，要求突出安全源頭治理，加強事前預防，實現關口前移，促進形成管道發展與安全、自身安全與公共安全相結合的“命運共同體”，有利于實現“個體”安全利益與“整體”安全利益相融合，同時提升管道安全運行能力和國家能源輸送保障能力。

1.2 “與時俱進”的安全觀

“與時俱進”的安全觀作為總體國家安全觀的鮮明特色，在關注政治、經濟、軍事和外交等傳統重要領域的同時，還將視野拓展到涵蓋文化、資源、生態、網絡、海洋、太空等多個非傳統領域，從而將國家安全的范疇大大擴展，是一種更加全面、更符合時代潮流、更與時俱進的新安全觀[2]。美國自1968年頒布《天然氣管道安全法案》以來， 2019年又提出了第14次修訂意見[3]。每次修訂都吸納先進科技、有效政策和最佳實踐，提高了法治的權威性和效果。

管道安全保護工作應關注國內外油氣儲運領域科 技、文化、資源、規劃、管理、法規等發展動態，積極推廣應用先進的智慧化管道、大數據技術、完整性管理、管廊帶規劃、監測預警技術和方法等，以提升管理的科學性和消除滯后性。

1.3 “公私相濟”的安全觀

在國家安全治理中，“如何更為有效的實現公益與私益之間的平衡，減少利益抵牾、摩擦甚至沖突，成為總體國家安全觀追求的一大目標。”[4]目前，對管道上方農作物減產和土地利用價值降低缺少相應補償機制，影響到地方及農戶對管道保護和隱患整治的積極性。按照“公私相濟”理念，需要制定有效的利益協調機制，以維護管道企業和土地權利人雙方的權益。

“公私相濟”安全觀通過提倡經濟效益與公民基本權益平等化[1]，鼓勵社會組織和公眾參與管道安全治理，重視構筑社會協同局面，以便各方形成合力。

1.4 “良法善治”的安全觀

在國家安全治理中依法治國是重要保障力。少數地方由于對管道保護法宣傳、實施力度不夠，難以形成濃厚的法治氛圍和出現管道風險管控不力問題。

應遵循法治管控思維，通過立法修法加快法治化進程，促進管道安全保護工作的有效性和持續性。

2 以總體國家安全觀為指導做好管道安全保護工作

新時期，我國油氣管道安全保護工作，要以總體國家安全觀為指導，進一步拓展思路、健全體制、加強防控、強化法治。

2.1 拓展管道安全保護工作思路

要以近年來的管道事故血的教訓為戒，以美國等發達國家管道安全立法經驗為鑒，將以往管道保護工作主要針對第三方損壞、打孔盜油和地質災害等外部風險，拓展到還要針對防控管道本質安全風險和高后果區等公共安全風險上；將傳統的管道保護模式，拓展到集管道安全保護于一體的新模式；將主要防控運營階段的風險延伸到覆蓋管道的全生命周期。

2.2 健全管道安全監管體制機制

構建“源頭監督、全程管控”的安全監管體制機制，增強各級政府和管道企業的管道安全保護能力。

健全完整性安全監管機制。與管道完整性管理相對應，將完整性監管運用于管道規劃、審批、建設、運行、檢測、維修直至報廢等各階段。

完善安全保護責任清單。建立省、市、縣、鄉管道安全保護管理體制，完善政府及部門安全監管責任和績效考核范疇；完善管道企業在管道全生命周期推行完整性管理，嚴格落實法定檢驗制度，開展風險評價、檢測維修及采取消減措施，確保管道本質安全和能源供給安全的主體責任；加強對各方履職情況的監督檢查，加大對各類違法違規行為的問責力度。

采取相對集中安全監管模式。整合分散在各權力部門的安全監督職能，建立發改（能源）部門為主、特設管理部門和應急管理部門協助的管道安全監管模式，加強執法機構和隊伍建設。

完善利益補償機制。與《物權法》規定相銜接，建立管道地役權及登記制度，維護土地權利人獲得補償和管道企業從事巡檢、維修作業的權利；兼顧地方利益，制定管道過境分稅制度和財政轉移支付制度。

設置管道安全距離。在管道中心線兩側五十米范圍內，設置安全保護帶，禁止修建人口密集場所和易燃易爆物品生產經營場所；在管道沿線高后果區設置安全咨詢區，在此范圍內修建上述場所應履行評估審批程序。

加快管道安全保護科技進步。鼓勵開展管道完整性、可靠性發展研究，以大數據為支撐，進行頂層設計，創新發展智能監測預警、高精度檢測設備等關鍵技術，建立管道地圖系統和統一的電話呼叫平臺，為管道規劃、監管、預警、應急和社會監督提供支撐和平臺。

發揮社會公眾的監督作用。通過開展公共安全教育，提升“公民國家安全素養是新時代國家安全工作的群眾基礎的必要條件，這也是‘國家安全，人人有責’的基礎。”[5]建立管道安全風險舉報制度，構建“政府領導、部門監管、企業主責、社會監督”的長效機制。

2.3 加強管道安全風險防控能力

落實“源頭治理”“關口前移”和“標本兼治”措施，實現“預防為主、安全第一”的目標。

管道規劃的前瞻性、協調性。管道規劃與國土空間規劃及其他專項規劃要做到協調銜接，并保持雙方發展空間和合理的安全距離。

設計選線的合理性、安全性。合理設計和優化管道路由選線，避讓地質災害多發區、高后果區和城鄉規劃區，對于無法避讓的，應采取必要的技術保障和監測預防措施，確保管道自身安全和公共安全。

施工管理的合規性、可靠性。組織開展管道建設項目開工合法性、合規性和參建單位資質、現場安全管理等專項檢查，嚴把管道安裝焊接、檢測檢驗與內外防腐等關鍵環節質量關，提升管道本質安全。

管道運營的安全性、穩定性。深化管道完整性管理，升級在役管道管理，強化管道巡護巡查，及時識別和評估管道高后果區、地質災害區、第三方施工頻發區等面臨的重大風險因素，加大對焊縫缺陷、占壓等內外隱患治理力度，并采取檢測、檢驗、維護、搶修、換管、改線等消減措施，將風險控制在合理、可控的范圍內。

應急管理的配套性、聯動性。地方政府應當制定本行政區域內的管道事故應急預案，與管道企業應急預案備案相銜接；落實區域應急救援基地和應急隊伍建設，聯合開展應急演練，提高應急處置能力，完善事故調查和分析機制；管道企業與政府之間的應急聯動，應兼顧反恐、防汛、地災、消防、治安、環境污染、疫情防控等專項要求；在應對衛生疫情等突發性事件中，企業應嚴格落實屬地政府防控要求，在確保能源供給的同時，做好巡查、搶險、應急處置等特殊人員的健康防護。

2.4 加快法律法規標準體系建設

法律是治國之重器,良法是善治之前提。推進管道安全保護法治化，應當加快法律、法規和標準體系建設。

以總體國家安全觀為指導，加快管道保護法立法修繕，將黨和國家有關管道安全保護的方針政策法治化，將地方政府和管道企業的成功實踐予以固化，將法律的原則性規定予以細化，補充必要的規則制度，重點完善立法宗旨，拓展法治范圍，建立責任清單，強化源頭治理，健全應急聯動和防責協同等法律機制，吸納先進技術、管理入法，消除與其他法律之間的不協調；建議國務院制定行政法規，相關部門制定實施細則，地方制定地方性法規，推進標準規范建設，將管道安全保護法治落到實處。為適應國家管網公司成立后的新局面，建議開展《石油天然氣管道法》立法研究，以促進管道輸送業健康持續發展。

 

參考文獻：

[1] 余超，田富俊，王曉云.總體國家安全觀下油氣管道風險監控及預警對策[J].福州大學學報(哲學社會科學版)， 2016(6)： 14-19.

[2] 方正.總體國家安全觀研究述評[J].重慶三峽學院學報， 2019(5)： 24-34.

[3] 閆生棟，高國音.油氣管道立法的美國經驗[J].楚天法治， 2015 (6)： 226-226.

[4] 楊海坤，馬迅. 總體國家安全觀下的應急法治新視野—以社會安全事件為視角[J].行政法學研究，2014 (4)： 121-130.

[5] 張家年，馬費成.總體國家安全觀視角下新時代國家安全及應對策略[J].情報雜志， 2019 (10)： 12-20.

 

作者：姜長壽，甘肅省管道保護協會副秘書長。