——以《石油天然氣管道保護法》第三十條切入

陶青德

中共甘肅省委黨校

幾乎所有的專家和實務工作者都認為，管道安全核心保護帶是依據《石油天然氣管道保護法》第三十條在管道中心線兩側劃定確定寬度的帶狀區域。在筆者看來，這種觀點存在嚴重問題。

管道安全核心保護帶是以管體為中心、以管道財產所有權為半徑的保護管道財產安全的管道安全中心區域帶（圖 1），其法律義務都是法定義務，其保護法益是管道財產安全。分為兩個層次：一是管道企業所承擔的管道質量義務，實質上是管道財產所有權本身所負擔的法定義務。二是管道基于不動產相鄰關系而施加于管道毗鄰不動產所有權、使用權的合理限制或負擔，實質上是基于民法的不動產相鄰關系的管道所有權權能在管道毗鄰不動產上的合理延伸。

首先，管道是管道安全核心保護帶的中心部分。“所有權不得濫用”是現代物權法的一項重要原則，管運石油和天然氣是國家安全所系的戰略能源，但具有易燃易爆高度危險性，所以要求管道所有權承擔嚴苛的法定義務也在情理之中。這種義務從管道建設直至管道物權消滅，與管道所有權相始終。管道質量義務是管道所有權負擔的最基本的管道安全義務，是保持管道完整、完好的重要“法相”，其客體是管道本體（包括管壁、涂層、防腐層和管道內部空間）、管道附屬設施、管道輔助設施①等，是管道安全核心保護帶的當然組成部分。管道所有權和管道質量義務統一于管道“本體”，是沿管體上下、左右直徑構成的立體空間區域，并不僅限于圓柱形的管體（圖 1“管道”部分）。除了管道所有權人，其他任何組織、自然人不得實施以管道為對象的作業活動。

其次，管體上下、左右管道所有權權能所能及的管道安全核心保護帶區域是管道“相鄰權”區域帶或管道毗鄰不動產“相鄰義務”區域帶，又可稱為管道外側立體空間區域帶（圖 1管道 “相鄰權”區域）。管道不同于公路、鐵路等，它主要不是利用“平面”空間運輸[1]，而是用管內立體空間運輸，更何況石油、天然氣都是易燃易爆的高危化學品，因此管道安全核心保護帶是以管體為中心的管道上下、左右四邊一定距離范圍的立體空間區域。管道外側立體空間區域帶是管道所有權基于管道的財產屬性（特別是管運物品的物性）、管道與管道毗鄰不動產相鄰關系而合理延伸到管道毗鄰不動產上的空間區域[2]。管道所有權合理延伸到管道毗鄰不動產的“相鄰權”，換一個角度看，就是管道施加于管道毗鄰不動產的合理負擔或義務，它們一起構成管道所有權“延伸”部分的“兩面”。依《物權法》第八十四條之規定，管道所有權在管道毗鄰不動產上“合理延伸”部分也是保持管道所有權完整性的法定組成部分，與管道所有權保護的法益相同——管道財產安全。這樣一來，管道所有權基于管道與管道毗鄰不動產相鄰關系施加于管道毗鄰不動產義務和管道質量義務的客體相同、主體相同、性質相同（都是法定義務），形式上是管道質量義務向管道毗鄰不動產的延伸。因此，管道外側立體空間區域帶是沿著管道質量義務→管道毗鄰不動產所負擔的管道所有權義務鏈條由管道向管道上下、左右四邊合理外推的區域，是管道安全核心保護帶的自然延伸部分，是管道“相鄰權”和管道毗鄰不動產“相鄰義務”的統一。管道通行帶位于管道左右兩側，是基于管道與管道毗鄰不動產相鄰關系的管道“相鄰權”區域，是管道外側立體空間區域帶的當然組成部分。管道外側立體空間區域原則上禁止從事任何可能危及管道安全和影響管道維護的作業活動，管道所有人取得管道穿經地土地使用權的——如管道于地表通過或修建管道加壓、輸油、輸氣等站庫和水防、管堤、管橋等附屬設施都需要取得占用土地的土地使用權，高架管道的輔助設施占用土地也需要取得占用地塊的土地使用權——該方土地當然屬于管道安全核心保護帶的組成部分，管道所有人擁有對該區域的完全支配權。但是，是否屬于管道所有權的客體，并不是成為管道安全核心帶組成部分的必備條件，盡管管道企業沒有依法取得穿經地管道周圍向四側延伸一定空間范圍的土地使用權或空間利用權，但并不妨礙自管道建成投入使用后成為法定的管道安全核心保護帶的組成部分，因為管道安全核心保護帶的設定，根本上取決于管道安全的客觀要求和管運物品的物性。

再者，管道安全核心保護帶是高度危險區域，原則上禁止管道毗鄰不動產人利用其不動產的任何作業行為，禁止除管道維護、維修、搶險、巡檢以外的一切非管道作業活動，特別是取土、采石、挖掘、用火、排放腐蝕性物質、埋設電纜電線、設置安全或避雷接地體、使用重型機械工具、堆放重物、在管道上方地表行駛機動車輛和挖塘、挖渠、修建養殖場、修建曬場、建房等建造和修建地上建筑物或構筑物等。限制作業的情形很少，只有經管道企業同意、確定不會危及管道安全或者有利于管道維護的情況下，管道毗鄰地不動產占有人才可有條件地利用“自己”的不動產，如土地承包經營戶在管道核心保護帶的自己的承包經營地上種植小麥、蕎麥、豌豆等淺根農作物或培植草皮等；管道企業不同意的，管道企業要與管道毗鄰不動產占有人“約定”管道占用地地役權或管道典權契約。按照《石油天然氣管道保護法》第三十條規定之情形，管道企業取得管道穿經地土地使用權的，可以與管道毗鄰地占有人約定管道占用地地役權；若未取得管道穿經地土地使用權的，顯然不能約定“地役權”（因為沒有“需役地”），也不是管道所有權區域，此時管道毗鄰地不動產對管道的“負擔”顯然已經遠遠超出了管道所有權“合理延伸”的范圍，那么，管道企業享有的又是什么權利呢？是管道典權②。這便是《石油天然氣管道保護法》第三十條和其他學界、業界普遍所謂的“管道地役權”的真“相”，它在管道企業和管道毗鄰不動產占有人之間確立了一種事實上的典權關系：涉及相關不動產是管道和管道毗鄰不動產（包括土地和其他不動產），典物是管道毗鄰不動產，典價是雙方商定的“補償”。在管道通行帶上，除管道所有權基于管道和管道毗鄰不動產相鄰關系在管道毗鄰不動產上“合理延伸”的部分以外，超出部分亦成立管道典權，所謂的“約定”補償就是管道典權在管道通行帶上產生的典價。由此可見，管道“相鄰權”區域再向外推的區域是管道占用地地役權、管道典權區域，其與管道毗鄰地（供役地）地役權義務、管道典權義務一起構成管道核心保護帶的又一重法律保障制度。

最后，管道安全核心保護帶外圍更遠距離的高危禁限作業規定適用于管道安全核心保護帶。管道安 全核心保護帶是管道安全中心保護區域，在管道安全核心保護帶外圍更遠距離的高度危險性和危險等級的禁限作業當然適用于管道安全核心保護帶，如在管道毗鄰地及其地上不動產：生產、經營、存放易燃易爆物品，修建加油站、加氣站、變電站或存放儲油罐、儲氣罐等的建筑物、構筑物，爆炸爆破作業和需要通過爆炸爆破或地震法進行的采石、采礦、挖掘、鉆探等作業活動，在穿越河流的管道線路兩側一定距離范圍內挖沙、挖泥、采石、實施水下爆破等作業，在管道專用隧道、涵洞等管道輔助設施周圍從事采石、采礦、取土、爆破等作業，在管道毗鄰地上修建居民小區、學校、醫院、娛樂場所、各類車站、商場等人口密集的建筑物、構筑物，其他對管道、管道附屬設施、輔助設施安全構成直接危險或可能危及管道安全的危險作業活動。此類禁限危險作業實質上是管道毗鄰地不動產對管道負擔的法定義務，從反向來看，恰恰是管道企業享有的對管道毗鄰不動產在一定范圍內加以使用、收益的特別用益物權，又因為此用益物權并非因管道企業和管道毗鄰地不動產所有權人的意思表示和法律行為設立，而是源于《石油天然氣管道保護法》的規定，所以此類用益物權不是民法上的用益物權，而是管道特別用益物權。又鑒于此項權利以保護管道使用安全為法益和維護社會公共安全為目的，且要求管道毗鄰不動產權利人承擔額外負擔而具有鮮明的役權特征，公物法學界又稱之為行政役權[3,4]。筆者以此種管道特別用益物權依《石油天然氣管道保護法》而設，也為了跟以管道作為財產的管道不動產用益物權（管道占用地地役權、管道典權等）區別開來，故名之為管道役權。可見，適用于管道安全核心保護帶外圍更遠距離的禁限作業規定適用于管道安全核心保護帶，在管道安全核心保護帶上管道役權與管道所有權、管道“相鄰權”、管道占用地地役權、管道典權是疊加在一起的。

綜上所述，管道安全核心保護帶幾乎是管道所有權的“勢力范圍”，管道毗鄰不動產人可利用其不動產“剩余”物權的空間很小，幾乎就等于對管道毗鄰不動產的征收，但由于《石油天然氣管道保護法》規定管道規劃、建設應“符合管道安全與保護的要求”和遵循節約用地原則，原則上不允許管道企業取得管道穿經地土地使用權，所以管道企業和管道毗鄰不動產占有人之間只能通過確立地役權、典權關系，解決毗鄰“用地”供需關系。從這個角度講，管道安全核心保護帶的縱深不應是一個固定值，應根據管道規格、技術參數、安全性、承壓能力等指標數值結合管道穿經地地質、毗鄰不動產等的實際情況劃定縱深，原則上宜寬不宜窄、宜深不宜淺，管道上下應在10米以上，管道左右單側至少應在30米以上，須得充分考慮空間擠壓對管道的影響甚至損壞或二次損壞，而且管道左右兩側還有管道通行帶，是法定的管運石油、天然氣必設區域帶，特別要考慮到在搶險、搶修時管道通行帶有重型機械、車輛通行，車輛行駛路線不能離管道中心線太近。

參考文獻：

[1] 陶青德.一般公用物相鄰關系芻議[J].甘肅政法學院學報， 2014， (3)： 78-87.

[2] 王利明，楊立新，王軼，程嘯.民法學 [M].北京：法律出版社， 2005.

[3] 王名揚.法國行政法 [M].北京：北京大學出版社，2007.

[4] 莫里斯·奧里烏（法） . 龔覓譯.行政法與公法精要[M].沈陽：遼海出版社、春風文藝出版社， 1999.

注：

①《石油天然氣管道保護法》只有“管道附屬設施”的概念，沒有“管道輔助設施”的概念。筆者以為這是一個重大疏漏，譬如管道架設在穿越河流的既有橋墩、橋梁上通過，此時的橋墩、橋梁并非“管道附屬設施”（管道企業非橋墩、橋梁的所有權人），只能是輔助設施。“管道輔助設施”在管道相遇關系中很多，《石油天然氣管道保護法》應將他們納入管道安全管理范圍。

② 典權是支付典價而占有他人不動產進行使用收益的權利。典權是存在于他人不動產之上的物權，適用范圍比地役權要廣得多，至少它不受非得有一塊“需役地”的限制；典權是對作為典物的不動產享有占有及全面使用、收益的用益物權；典權由典權人和出典人雙方約定由典權人向出典人支付典價、典物歸典權人占有而成立（但和地役權一樣須經登記）；在典權有效成立期間，典權人享有占有、使用、收益、轉典、出租典物、留買、重建或修繕典物、處分典權等權利和“相鄰權”。

作者：陶青德， 1967年生，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）教授，博士，主要從事中小企業法、行政公物法、財稅法研究。