近年來，隨著城鄉建設的高速發展，原來遠離城市的油氣管道逐漸被居民區、學校、公共場所等包圍，城市空間拓展與輸油氣管道交叉布局成為必然的趨勢。認真汲取青島“11·22”、大連“6·30”輸油管道泄漏爆燃等事故的教訓，科學規劃建設油氣管道以保障城市公共安全，是一項緊迫而又重大的課題。

1 存在的安全隱患

城市規劃屬于城市建設的前期管理工作。結合大連市的實際，油氣管道建設和管理主要存在以下問題。

（1）化工圍城、管道穿城現象比較突出。管道與周邊居民區、公共建筑安全防護距離不足，既不利于管道安全保護，又給城市規劃建設、公共安全帶來重大隱患，油氣一旦泄漏，將造成人員財產的重大損失。

（2）部分老舊管道處于事故高發期。企業檢測、維護不及時，重建輕養；政府部門多頭管理，職能交叉和管理缺失。

（3）城市建設長輸管道無規范可依。《輸氣管道工程設計規范》《城鎮燃氣設計規范》對管道與建構筑物距離規定有較大差異，前者不分壓力大小一律要求不小于5米，而后者要求4兆帕高壓管道不小于30米。

（4）城市地下管線規劃基礎薄弱。油氣管道數據不完整，城市規劃建設多圖合一缺乏基礎數據。管道規劃和城市規劃前瞻性不足，城市地下空間規劃滯后于城市建設發展實際。

2 有關法規政策

（1）《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（2016年2月6日）要求加強建筑安全監管，實施工程全生命周期風險管理。“各城市要綜合考慮城市發展遠景，按照先規劃、后建設的原則，編制地下綜合管廊建設專項規劃，在年度建設計劃中優先安排，并預留和控制地下空間。完善管理制度，確保管廊正常運行。”

（2）《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（國辦發〔2014〕 27號）提出“制定城市地下空間開發利用規劃，統籌地下各類設施、管線布局，原則上不允許在中心城區規劃新建生產經營性危險化學品輸送管線，其他地區新建的危險化學品輸送管線，不得在穿越其他管線等地下設施時形成密閉空間，且距離應滿足標準規范要求。”

（3）《關于加強城鄉規劃和建筑、管線工程設計安全管理工作的通知》（安監總規劃〔2014〕 55 號）提出“城鄉規劃和建筑、管線工程設計階段要嚴格按照國家標準及有關規定設置安全和衛生防護隔離地帶，嚴禁在隔離帶內建設任何無關設施。”

（4）《關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》（安委辦〔2016〕 11號）提出“加強城鄉規劃安全風險的前期分析，完善城鄉規劃和建設安全標準，嚴格高風險項目建設安全審核把關，嚴禁違反國家和行業標準規范在人口密集區建設高風險項目，或者在高風險項目周邊設置人口密集區。”

3 規劃編制原則

（1）區域統籌原則。油氣管道規劃選線論證應綜合考慮相關城市總體規劃、控制詳細規劃及環境保護、安全影響評價、風險評估等，結合線路長度、地形地貌、水文地質、交通、林木、障礙設施、交叉跨越、施工、運行、人防等因素，進行多方案比較。

（2）資源節約原則。路由選擇應聽取相關部門意見，盡量避讓居住區、商業區、重要及敏感場所、林木密集覆蓋區，控制管道與現狀房屋的安全距離，合理合規，安全經濟，減少社會安全風險，為今后發展預留空間等。

（3）綜合協調原則。妥善處理已建、在建、擬建油氣管道與其他市政管線、地鐵、道路等公用設施間相交相遇關系，保證相互安全。

（4）公眾知情原則。將油氣管道建設方案進行公示，征求沿線相關部門和公眾的意見，告知風險和安全保護措施，落實公眾知情權和監督權等。

（5）信息共享原則。管線設計最終方案應存入檔案館，實現政府、住建、應急管理、自然資源等部門共享，作為管道沿線城市規劃建設依據，做到風險預知、合理避讓。

4 完善規劃構想

輸油氣管道工程規劃措施分為能源設施、新建管道和在役管道三部分。

4.1 能源設施項目非城市化

（1）大型石化項目應進行非城市化規劃和布局，危險的石化項目應遠離城市中心建在特定的區域，避免輸油氣專用管道進入城區，做到石化項目規劃避讓城市建設。

（2）城市必需的能源設施，應遵循城市總體規劃，合理規劃布局能源系統，如熱電廠、區域供熱鍋爐房、燃氣儲存設施等應盡量遠離城市中心，減少管道穿越城市。

4.2 廊道控制面化與行為控制線化

（1）管線設計嚴格化。油氣管道如必須進入城市，應嚴格遵守國家相關法規、規范。進入城市的燃氣管線的壓力應控制在4.0 兆帕以下，管線的設計強度系數應取0.30，管道的壁厚應大于11.9毫米，保證與建筑外墻的距離不小于15米，采用埋地方式敷設，與其它設施保證安全距離，如與鐵路保持50米的防護距離等。

（2）禁建面化控制。 在役和新建油氣管道與其他市政管線統一考慮進行廊道控制，廊道內禁止開發建設，作為城市綠廊控制。借鑒國內外規范，建議廊帶控制寬度為400米，以保證城市“生命線”的供應安全性。

（3）行為線化控制。依據管道保護法等法律規定，對油氣管道兩側各1 000米范圍內采石、采礦、爆破等采取行為控制，經相關部門批準后方可進行。將油氣管道兩側各1 000米范圍采取虛線控制，盡量減少城市開發建設，控制土地利用的性質、容積率等，在路網豎向設計時避免大填大挖等可能對油氣管道造成破壞的行為。

4.3 油氣管道線路審批并聯化

加強城市油氣管道保護工作，需要相關部門形成合力，落實各自安全監管責任。對管道周邊的施工項目應進行聯合審批，管道竣工驗收資料應及時報相關部門存檔。

5 建議

（1）借鑒發達國家管理經驗，制定合理規劃利用管道周邊土地的法規。

（2）修訂和完善現行管道工程設計規范，對經過城市的輸油氣管道的設計強度、安全距離、安全防護范圍、管理措施等做出明確規定。

（3）加強對地下空間規劃設計人員、安評人員、管理人員管線安全知識和管理技能的崗位培訓。

作者：王中利，大連市城市規劃設計研究院副總工程師、院城市市政規劃研究所所長。

《管道保護》2019年第1期（總第44期）