史航

中國石油天然氣管道工程有限公司

看了《管道保護》近期登載的關于設立管道地下通過權問題的研究文章（以下簡稱“文章”），首先非常不解：我國的土地不是公有制嗎？管道從什么時候沒有了通過權而需要重新設立？進一步閱讀后更產生了一些疑問，就此與各位文章作者商榷。

本人從事管道設計和建設多年，深知管道建設程序之復雜，建設中土地協調難度之大以及運營維護中涉及土地的種種矛盾。提出設立管道地下通過權，對我國管道以及其他基礎設施的建設與管理影響很大，應該廣泛、深入調研，聽取政府有關部門、管道企業、地方政府、相關行業企業等各方的意見，慎重為之。理由如下。

1、文章的法律依據

文章列舉美國、加拿大、西班牙、英國等管道建設需要得到土地通過權，而我國現行法律沒有注明這一權利，出現許多管道建設矛盾和管道保護隱患，因此呼吁設立管道通過權。但這些國家的土地私有化制度與我國的土地公有制有本質的區別。《土地管理法》規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。同時，《石油天然氣管道保護法》第十四條規定：“管道建設使用土地，依照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規的規定執行。依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償”。這條規定就是管道建設用地的法律規定，也就是從法律上給定了管道的“通過權”，不存在“法律制度上存在空白”一說。而且，目前對于管道站場永久占地，國家有規劃選址、土地預審、各項評價等法規；線路施工臨時用地，國家有臨時用地補償的規定，各省市政府有補償標準，且需要與土地權益人簽訂同意補償的協議，在土地權益人、土地所在鄉、村同意的條件下，管道施工才能夠進行。這些法規、程序都是完善的。

土地私有制國家中，土地的所有權在個人手中，管道或其它設施通過私人所有土地需要一家一家簽合同，私人不同意管道就不能通過。把這種“經驗”拿到中國來，顯然不切實際。查閱一下國內其他各種線性工程——鐵路、公路、水渠、光纜、電纜、供水管網等，哪一個行業需要“通過權”才能建設？按照文章觀點，沒有法律上寫明的“通過權”，都是“與法無據”，由此推論：我國解放以來各種基礎設施的建設法規都“不算法律”，都是“缺乏依據的”，這種觀點顯然存在片面性。

文章還談到：“我國油氣管道強制通過制度事實存在，但沒有法律的明文規定”，然而《石油天然氣管道保護法》第十五條規定：“依照法律和國務院的規定，取得行政許可或者已報送備案并符合開工條件的管道項目的建設，任何單位和個人不得阻礙”。可見強制通過制度是有法律明文規定的；因為鐵路、管道這些線性工程建設中，任何一家的土地（哪怕只有1米長）不讓通過也難以建成，結合我國的實際，這種強制通過權是必需的。

2、文章的核心觀點“管道名為臨時用地，實則長期占用，管道企業并沒有取得使用這些土地的權利”提法不妥

管道線路用地在施工期間占用地面空間，對地面附著物進行賠償，施工之后管道埋在地下，地面可以耕種或作為綠地，道路可以正常運行，并沒有限制。雖然管道保護法規定不能種深根植物等，但管道埋在地下正是它的優勢。國際上對土地的空間都是多層綜合利用，這也是我們國家積極倡導的方式。認為“一塊土地只能從平面投影上用作一種用途”，這種看法顯然是片面的。試想一塊土地上有高壓線，地面種田，下埋管道，深層還有地鐵或人防設施，每一種設施都要取得“通過權”，不僅建設受到限制，我國的土地再多也不夠用。

目前確實存在管道埋設對土地的不利影響問題，比如熱輸管道造成地溫升高、影響作物生長，這些問題可通過降低管道向土地傳熱程度，適當增加管道埋深，加強土地復耕質量等技術及管理手段解決，法律上即使有“通過權”的名詞也解決不了此問題。

3、文章談到沒有設通過權造成的幾種后果，與現狀有出入

（1）文章說:“土地權益人的權益受到侵害，沒有給予應有的補償”。國家規定了各種土地的補償標準，企業建設管道花的國家投資，賠償的費用由管道企業先撥付給省、市、縣等有關主管部門，經過平衡再發放到土地權益人手中，這里面顯然有不合理之處，賠償不一定完全到位。但現實條件下，只能綜合權衡各方利益。地方政府、企業、土地權益人的矛盾錯綜復雜，多年來，國家出臺各種政策平衡這些矛盾，我們作為管道保護者，夸大這些矛盾，對管道行業毫無益處。

（2）文章講：由于沒有通行權“管道外部安全難以得到保障”，并舉例“美國的管道因有通過權而遭受的人為傷害少”。其實通過權和受傷害這兩者沒有本質聯系。我國有管道保護法，而且土地權益人明白管道是受法律保護的，不會明目張膽的破壞管道。我國管道受外界傷害多的原因，除了打孔盜油，大多是第三方施工的無意破壞。大連6.30是管道穿越施工誤傷了運行中的管道，中衛7.16是鐵路方勘察鉆探誤傷管道，與管道通過權根本沒任何聯系，作為文章依據是不合適的。

（3）文章又說：由于沒有通過權而使“企地關系受到干擾”。企地關系涉及到安全責任、稅收、土地利用等方方面面，地方政府并沒有提出管道及鐵路等基礎設施必須有“通過權”。確實有地方政府提出“管道沿線需永久征地”的意見，但不普遍，也不符合國家土地政策。曾有企業提出要“管道沿線3米永久征地、以后各種規劃及建設服從管道”的意見，地方政府根本不同意，理由是3米這么窄的一條地影響了整個區域的土地利用極不合理。青島事故東營--黃道輸油管道復線建設中就有“管徑+每側各1m”的永久征地，并沒有避免后期城市建設占壓。

（4）文章又講：沒有通過權是管道企業的“軟肋”，管道的保護工程沒有換來“名分”。企業愿意花錢加強保護管道設施平息矛盾。但關鍵是：有了通過權同樣要花錢保護管道設施，努力和地方政府主管部門、沿途鄉鎮和群眾保持和諧關系，并不因為“你有通過權”而有所不同。若不能保護好管道，再充足的名分也保障不了管道安全。文章的該觀點不接地氣。

4、關于用地的操作方式

文章呼吁應設立管道通過權，以后建設管道“管道企業與土地權益人簽訂管道地役合同”，通過“座談、評估、公示”的方式，廣泛征求包括“中介組織、利害關系人和社會公眾”的意見。此作法一看就是國外土地私有制的做法，看上似乎合法合理，但前提錯了：我國是土地公有制，與國外的土地私有制完全不同。

本人認為，在了解部分農民意見的同時，還應看到目前的管道建設頻頻受阻、管道維護進地需高價賠償等局面。更重要的，想完全按照國外的作法去尋求法理上的“心理平衡”，則新建管道根本建不成——遭遇類似于土地開發商拆遷遇到釘子戶的尖銳矛盾，或漫天要價，很難簽訂通過權、地役權合同。對已經運行的管道，土地權益人和地方政府若讓你“補辦通行權”——新管道都辦了，老管道當然也照辦！管道企業難以應對。所以，這種做法在中國行不通。管道保護法第十四條、十五條已經賦予了管道建設的用地權力，該法是2010年頒布實施的，文章以2007年頒布實施的物權法為依據，說有明顯沖突，這令人費解。

一項政策的出臺必須考慮方方面面，兼顧各方利益，不能因為有些單位有些人提出困難，一些土地權益人有怨氣，就輕易決定。國家多年來的政策和法規是有基礎的、符合我國實際的，盲目參照國外作法不僅行不通，還會將管道行業推入窘境。建議廣泛聽取管道建設、征地協調人員的意見，同時調研國土資源管理部門，以及交通、電力、通信等其他行業的用地做法，改變現狀必須慎之又慎。

綜上所述，提出以下觀點。

⑴我國的建設法規和程序是健全的，管道保護法已經賦予了管道的 通過權，國外的作法不適合中國。

⑵管道保護法對管道兩側土地限制活動的規定不太詳細，隨著經濟和技術的發展，有些規定還有待修訂完善，在保護管道的同時，應考慮到土地權益人的正當利益。

⑶目前呼吁設立管道通過權和地役權不僅沒有意義，還會激化管道企業與土地權益人、地方三者之間的矛盾，給管道行業帶來風險，同時會給交通、水利、電力、通信等各行業造成不利影響。

⑷針對管道臨時用地與土地權益人的矛盾，建議今后管道建設臨時用地的賠償金支付程序與金額等應更加透明；對管道運營維護進入土地引起的對各種地面附著物、土地本身影響的賠償標準，應由各地政府制訂；管道作業進入場地（事故搶修除外），可向地方政府主管部門辦理手續，并在其協調下支付合理費用。地方政府和管道企業共同做好法規宣傳，多方舉措減緩矛盾。

⑸從技術層面解決埋地管道對土地影響問題，如新管道可適當深埋；制定更高質量的土地復耕要求；管道標志樁、檢測樁的設置不影響耕作；探討采用降低管道向土體的傳熱技術；管道巡線、檢測運用更先進的方式以盡量不損害地表附著物等。通過技術進步，逐步解決或緩解埋地管道對土地的影響。

作者：中國石油天然氣管道工程有限公司副總工程師，全國勘探設計大師。

《管道保護》2017年第3期（總第34期）