朱行之1 張永年2 張大勛3

1.甘肅省管道保護協會；2.甘肅省政府研究室；3.張掖市政府研究室

為深入了解油氣管道土地使用情況和存在的突出問題，探討建立管道地下通過權制度，我們以具有典型性的張掖市為樣本進行了實地調研。

一、油氣管道通過張掖市的基本情況

張掖是古絲綢之路的咽喉要地，是我國西部向東部輸送油氣的大通道，轄甘州、臨澤、高臺、山丹、民樂、肅南一區五縣，總面積4.2萬平方公里，耕地面積530萬畝，農業基礎較好，灌溉農業發達，是全國重要的商品糧和瓜果蔬菜生產基地之一。雜交玉米制種產量占全國用種量的40%以上，是全國最大的雜交玉米種子繁育基地。

目前，經過張掖的油氣管道共5 條，總長度1174.7公里，詳情見表1。

以上油氣管道過境張掖市的甘州、臨澤、高臺、山丹等四區縣，涉及15個鄉鎮64個村、2個國營農場、9個機關小農場，項目占用土地3.5萬畝，其中占用耕地2.8萬畝。

二、油氣管道用地政策引發的矛盾問題

（一）油氣管道占用土地類別

油氣管道占用土地的類別多種多樣，用地政策因用地類別而有所不同

1 臨時性用地

主要是管道敷設作業帶、施工臨時通道、管材堆放及設備材料存放地、取棄土場地及穿越工程臨時用地等。這部分用地不改變土地性質和權屬。

2 永久性建設用地

主要是建設站場、閥室等用地。這部分用地多是政府以劃撥方式交付管道企業使用，涉及集體土地的則先辦理征收，由管道企業支付征收補償費用。

3 管道穿跨越用地

主要是河流、公路、鐵路、林地、自然保護區、文物保護區、軍事用地及與其他構筑物交叉時的穿越用地。這部分用地須征得相關主管部門的同意且以支付用地補償為前提。

4 管道敷設用地

管道通過溝埋方式占用土地地下空間，根據管道保護法規定，對管道上方一定范圍的土地的使用和開發做出限制，并按照臨時性用地對待和補償。

5 后續使用的土地

主要是管道在運營過程中，為維護和搶修管道而對土地的再次使用。

（二）敷設用地情況

從張掖市管道用地的情況看，引發爭議、矛盾最大的是管道敷設用地。從理論上說，管道敷設只是對土地一部分地下空間的利用，并未取得土地權利人全部的所有權或使用權，管道施工完成后土地權利人還可以繼續擁有或使用土地。另一方面，管道通行用地又不屬于臨時用地，因管道建成后事實上形成了對土地空間的長期占用，超出了臨時用地的范圍。從法律上說，出于對管道安全的考慮，法律對管道地表及其周邊土地利用加以限制，對原有土地使用構成了實際影響。從政策上說，土地征收是直接將集體土地征收為國有，是征收完全的所有權，沒有征收部分權利的規定，因而管道敷設用地不宜采取土地征收的方式。張掖在油氣管道建設過程中，對土地權利人按統一年產值的2～6倍給予補償，臨時用地期限為兩年。這種“臨時使用，長期占用”的政策帶來了兩方面的矛盾問題。

1 管道對通過土地的使用造成了限制和影響，而土地權利人未能得到應有的補償

當地政府和群眾反映：一是由于管道中心線兩側各5米范圍內不得種植深根作物，不得建造溫室大棚等建（構）筑物，制約了林果、溫棚蔬菜、規模養殖等高效產業的發展，壓縮了農民增收致富的空間。二是管道地下通過使農作物生長環境發生變化，導致管道上方制種玉米等農作物長勢普遍不好，減產幅度在30%～60%之間。三是管道通過部分工業園區和光伏風能產業園，降低了土地的開發和利用效率，影響產業園區的建設和發展。

2 管道土地通過權未能得到應有的保障，給管道安全造成了重大隱患和風險

結合其他地方調研的情況和企業的呼聲看：一是一些地方沒有把管道建設和保護納入城鄉建設規劃，在管道上方近距離搞開發建設。例如，蘭成渝成品油管道途經的康縣縣城和隴西縣縣城，在管道周邊興建居民樓、商業區、工業園區等造成重大安全隱患，迫使管道企業花費數千萬元改線搬遷。古浪縣將管道上方的土地使用權拍賣，某化工廠取得后用于廠房擴建，管道企業為避免安全風險，被迫出資補償相關土地費用。二是各類違章占壓屢禁不止，在管道上方修建民居、廠房、大棚等建構筑物以及種植深根植物等，直接影響管道的安全運行。據了解，在國家開展的管道安全隱患整治中，甘肅列入的安全隱患整治項目多達500多處，其中三分之二是違章占壓和安全距離不足問題。三是管道周邊第三方施工挖掘損害事故多發，甘肅已多次發生因挖掘造成管體破損和斷纜事故。2015年9月，某單位不顧管道企業勸阻，在澀寧蘭天然氣管道劉化支線上方強行使用機械施工，造成管體破裂，供氣中斷達30多小時。

三、建立管道地下通過權制度勢在必行

對管道用地政策引發的矛盾問題，我們通過現場調查以及和當地干部群眾座談，感到雖然有關方面做了大量工作，但始終沒有得到有效化解。矛盾的實質是地方、農民、企業三者之間的利益關系，而協調和平衡三者的利益關系又不是一件容易的事。

（一） 從地方發展角度看

加快發展是每個地方的第一要務，這在欠發達地區顯得尤為迫切。管道通過的地方，既有支持管道建設運營和保障管道安全的責任，也應有共享管道建設和運營成果的權利。但是，目前管道保護的法律規定限制和影響到地方的發展權益。

1 限制了地方發展的空間

管道通過城鄉建設規劃區、工業園區、水利交通設施以及草原、荒漠等廣大區域，而這部分區域都涉及到當地的產業規劃布局和生態保護與建設，涉及到經濟增長潛力的挖掘和發揮，而且隨著時間的推移，這一問題表現得越來越突出。

2 當地群眾沒有獲得感

目前通過張掖的天然氣管道只給甘州區開口子，其他5縣都未留口子，盡管當地政府多次申報，但至今未得到解決。只強調管道通過地區的責任，卻不能讓當地群眾有獲得感，這確實有失公允。

3  管道增值稅上繳

現行稅收制度規定，管道增值稅等應在管道公司機構所在地繳納，雖然甘肅境內管道9000多公里，但由于各管道公司管理機關均設在外省，致使稅收所得很少，這既不利于地方經濟發展，更不利于調動地方的積極性。

（二）從農民利益角度看

保障和發展好農民利益是經濟建設的重要目標之一，是踐行黨的根本宗旨的重要體現。管道通過農民耕地時，首先應考慮如何保障農民利益問題，既要對占用農民耕地給予合理的補償，又要對未來若干年的減產損失等有充分估計，還要保障農民享有的各項土地權益。但從實際情況看，不僅沒有有效保障農民的利益，而且給農民利益造成了損害。

1 農民耕地補償問題

管道敷設采取臨時用地方式，建成投運后又變相成為長期性用地，但只按臨時用地給農民一次性補償，卻從農民手中拿走長期用地的權益，實質上是對農民土地權益的變相剝奪。

2 農作物減產補償問題

由于對管道通過引發的減產因素缺乏充分估計，當被占用耕地出現持續性減產時，農民因遭受損失而怨聲載道，而相關方面卻遲遲拿不出能夠使各方都能接受的補償方案，應不應該補償，由誰負責補償，補償資金來源，補償范圍和標準，對這些問題尚未形成共識。

3 農民土地權益保障問題

土地是農民的命根子，農民依法享有土地承包經營權。但是，管道保護法對管道中心線兩側各5米范圍的土地使用做了禁止性規定。農民就那么一點土地，既不按永久性用地給予補償，又限制農民不得種這種那，損害了農民的土地權益。

（三）從企業經營角度看

企業作為從事生產經營活動的經濟實體，追求盈利最大化是永恒的主題。一般而言，企業在進行項目建設時，首先必須考慮成本問題，這關乎企業的經濟效益，更關乎企業的生存發展。無論什么樣的項目，如果成本過高，哪個企業都不愿意去干。在管道項目建設中，占用耕地補償是必須支付的成本，雖然企業不斷提高建設期臨時用地補償的標準并超過了國家的規定，其中也部分包含了管道運行期對土地使用影響和限制的補償，但仍然難以完全彌補土地權利人受到的損失。究竟補償多少合適，企業與地方難以形成共識，同時也缺乏法規和政策依據，應不應該補償，按什么標準補償，不是企業說了就能算數。2010年頒布實施的管道保護法，對管道影響土地使用的補償問題做了原則規定。2012年，甘肅省人大法工委提請全國人大法工委就管道保護法第十四條釋法，依據該條關于“依法建設的管道通過集體所有土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償”的規定，對張掖因管道通過造成的農作物減產損失應由管道企業給予補償，但未得到明確的書面答復。到目前為止，對管道地下通過造成的減產損失補償問題，政府相關部門都沒有明確的政策規定和相應的標準。在法規和政策不明確的情況下，企業實際上也處于兩難境地。

綜合以上分析可以看出，在我國現行法律、法規和政策框架下，很難有效解決管道用地政策引發的矛盾問題。只有把管道地下通過的權利制度化，采取合同方式規范權利的取得、補償、登記、期限等，才能使管道通過土地引發的矛盾問題迎刃而解。

四、建立管道地下通過權制度的思考

建立管道地下通過權，不僅是國際上通行的一項制度，也是我國油氣管道建設發展與安全運行的必然要求，對于管道的安全保護、土地利用各方權利的平衡、維護管道廊道生態環境具有重要的現實意義。應當遵循保障公共利益、保護管道安全、維護土地權利人合法權益的原則，從法律上確立油氣管道地下通過權，具體應在修訂完善石油天然氣管道保護法時，做出明確規定。甘肅在廣泛調研和征求政府部門、管道企業意見的基礎上，根據物權法的規定，嘗試通過采取地役權方式，把建立管道地下通過權制度寫入石油天然氣管道保護條例稿。結合張掖調查的情況，管道地下通過權在內容上應明確這樣幾個問題。

（一）關于管道地下通過權的取得

首先要有科學的管道建設規劃，避免穿越城鄉規劃區，減少對耕地的占用，確定管道安全保護距離，合理降低管道用地成本。管道建設規劃由管道企業編制，經審核符合城鄉規劃的，應當納入城鄉規劃，明確依法建設的管道，享有通過他人土地的權利。其次，在地方國土資源部門的監督下，管道企業與農村集體經濟組織或村民委員會簽訂管道地役權合同，明確當事人土地使用和管道保護的權利義務，按照管道中心線兩側各5米的地域范圍，根據管道建設時土地的用途、管道建設運行對土地利用的影響程度依法給予補償，并辦理地役權登記。

（二） 關于管道地下通過權的補償

根據管道保護法第十四條規定，為減少土地權利人的損失，同時落實土地權利人依法保護管道的義務責任，管道企業應當在管道臨時用地補償費用的基礎上，增加管道地役權合同補償費用。兩項費用合計按永久性征地補償標準的一定比例來計取，比例的取值區間由國家統一制定，而具體補償則根據土地的原有用途、管道對土地的限制程度、該地區綜合區片地價水平等來確定。

（三） 關于管道地下通過權的期限

物權法對地役權的存續期限沒有明確規定，但可以由當事人約定。對管道地下通過權的期限，應當由管道企業與土地權利人約定。由于管道地下通過權是一種從屬權利，其存在的期限應當小于或等于主權利的期限，因而不能約定為永久性期限。考慮到管道工程的特殊性，在約定期限時應以管道的計劃使用壽命為主，兼顧土地承包經營權、建設用地使用權等用益物權的期限限制。

作者：朱行之，甘肅省管道保護協會會長，《管道保護》主編；張永年，甘肅省政府研究室原巡視員，國務院研究室中國智庫研究員；張大勛，張掖市政府研究室副主任。

《管道保護》2017年第3期（總第34期）