劉輝

中國石油天然氣集團公司

加強合規管理是管道企業運用法治思維和方式解決管道保護重大問題的重要思想方法、管理方法和工作方法，對于提高管道保護管理水平，意義重大。

加強合規管理，是依法保護管道維護企業權益的必然要求

從根本上講，管道保護要處理好兩個關系，即內部關系和外部關系。內部關系主要是指企業內部管理關系。處理好內部關系，有賴于完善企業內部規章制度、管理規程和操作規程。外部關系主要包括規范性法律關系和契約性合同關系，是指管道企業處理與政府和第三方在管道的規劃、建設、運行保護過程中產生的行政管理關系和民事權益關系。處理好外部關系，必須遵守法律、法規和國家技術規范的強制性要求，并在法律法規規定原則下，對可協商談判的事項充分行使意思自治。

因此，管道保護中的一個重要問題是要分清哪些事項是法律強制必須遵守的，哪些事項是可以協商談判的。以管道建設工程與其他建設工程相遇關系處理為例，管道保護法規定了“后建服從先建”的基本原則。依照這一原則，后建方通常要履行更多義務，取得項目許可或授權，承擔先建工程增加的費用，相應地承擔更多責任；先建方通常處于較為有利的地位，對后建方的技術施工方案有審查確認權，對施工作業有現場監督權等，具體的權利義務關系由雙方在穿越合同中約定。以管道穿越鐵路、公路、河流為例，在前期工作中，管道企業必須依法取得路由許可、規劃許可、用地預審批復、環評等審批和項目核準文件；在施工建設階段，管道企業應先取得開工許可，穿越河流的還應取得岸線許可、水上水下施工許可等，必要時還應聽證或進行專家論證，這些都是管道企業作為后建方必須遵守的法定要求。在這一過程中，同時貫穿著管道企業與相關利益方的合同關系。管道企業要與有關政府部門、土地權利人、鐵路、公路、河道等企業充分溝通協商，簽訂管道用地協議和管道穿越協議，確定用地范圍、補償金額，明確工作程序、工程范圍、施工方案、管理事項，以及相遇工程給合同方或第三方造成損害賠償的范圍及責任承擔等。

合規管理是法律法規自身強制性、規范性的必然要求，違反法律法規必然要承擔相應的法律責任，直接給項目帶來法律障礙，導致項目延誤甚至被叫停。合同管理是合規管理的重要組成部分，合同作為平等民事主體之間明確權利義務、在發生爭議糾紛時維護自身權益、訴諸法律保護的依據，一旦簽訂，即具法律效力，必須依法履行。管道規劃、建設、運行保護中涉及諸多復雜的行政強制關系和與第三方平等主體的財產利益關系，通過加強合規管理，妥善處理好上述關系，是做好管道保護工作的基礎和前提。

加強合規管理，要在解決管道保護的重大問題上下功夫

管道保護法對企業合法合規提出了全面要求：管道企業要遵守本法和有關規劃、建設、安全生產、質量監督、環境保護等法律、行政法規，執行國家技術規范的強制性要求，建立健全本企業有關管道保護的規章制度和操作規程并組織實施。近年來，國家投資體制改革不斷深化，對大型建設工程安全、環保、維護穩定及相關審計的要求愈加嚴格，特別是管道保護法頒布實施后，全社會對管道安全、環境安全、私權保護高度關注，為適應形勢的要求，管道企業在管道保護合法合規方面取得了長足進步，守法用法、依法維權的意識和能力有了很大提升。企業普遍重視普法宣傳，尊法、學法、知法、守法，主動營造依法建設和保護管道的氛圍和環境；排查清理、辨識風險，結合管道保護特點，分門別類建章立制，努力把法律的要求轉變為企業的行為準則和實際行動。

在合規管理中，應認識到，法律是雙刃劍，管道保護法有關保護距離的規定，在禁止他人行為、限制他人權利的同時，也對管道后建選線形成制約。為此，對法律條文的適用及有關條款適用之間的邏輯關系要有準確理解和把握，在依法行權的同時，必須遵守法定程序，履行法定義務。以西氣東輸泰興-芙蓉天然氣管道長江穿越為例，管道選線通過錨地，受管道保護法第三十二條關于在穿越河流的管道線路中心線兩側各500米地域范圍內禁止拋錨的限制，海事部門不予辦理長江穿越許可。經請示國家能源主管部門研究協調，認為該管道穿越長江15號錨地，屬于新建工程與既有錨地相交關系，屬于管道保護法第三十二條規定的法定保護距離的例外情形，適用該法第十三條、第四十四條關于建設工程選線和相遇相交的規定。應注意的是，該問題最終協調解決的關鍵是各方自始自終依法依規運作：一是管道選線滿足受地理條件限制不能避讓的情形（三個選線方案中最佳）；二是對穿越工程進行管道安全和通航安全評價、制定防護方案并經專家評審和政府批準，符合法定程序；三是定向鉆穿越深度和管道壁厚等實際防護措施超過技術標準和專家論證方案要求，能夠從技術上保證管道安全和錨地正常使用。

在合規管理中，還應認識到，在知法守法用法的同時，要不斷發現管道保護中的新情況新問題，不斷總結經驗教訓。目前，在管道保護法實施中，關于地方政府調整規劃致使管道改建搬遷補償問題、管道用地問題、礦產壓覆評價補償問題、天然氣管道穿越環境敏感區問題、相遇關系協調處理機制及交叉工程技術標準完善問題等等，都需要在實踐中研究探索。可以講，管道保護工作充滿挑戰。企業要在合規管理中努力學會運用法律思維和方法，創造性地開展工作，推動法律制度和相關配套制度的不斷完善。以管道建設通過林地、飲用水源保護區有關問題爭議為例，經請示國務院法制部門研究協調，形成了《研究石油天然氣管道通過林地、飲用水水源保護區法律適用問題的會議紀要》，國家林業局據此下發了《關于石油天然氣管道建設使用林地有關問題的通知》，該通知作為管道用地的重要配套制度，為管道建設通過林地消除了法律障礙，保障了西二線及后續管道建設通過林地的順利進行。

加強合規管理，要在提升合同管理的合法性規范性上下功夫

相遇關系廣泛涉及相遇工程雙方作為平等民事主體之間的權利義務關系。因此，合同管理在管道保護相遇關系處理中具有特殊重要的地位。在管道保護的合同管理方面，對照國外做法，企業在管道保護中的合同管理意識還沒有完全建立起來。如何將合同管理運用到相遇關系處理中，在管道與鐵路、公路、河道等工程交叉相遇時，通過合同約定施工程序，確定安全防護方案和相關管理事項，明確各方權利義務和損害賠償責任等，還有很多工作要做。

英、美、加、俄等管道大國在這方面具有比較成熟的經驗。以英國管道穿越協議為例，協議范圍涵蓋管道建設期和運營期，合同條款詳盡完備，對術語定義、工程程序的確定與實施、責任與賠償、施工代表、不可抗力、保密、管道投運后額外工程與額外工程責任、適用法律與管轄、通知、合同效力等作了全面具體的規定，涉及工 程、技術、經濟、法律等各個方面，具有很強的預見性、指引性。合同附件囊括了工程穿越平面圖，工程范圍，計劃、規范和流程（安裝布置、穿越點準備、穿越點施工、竣工檢查與測量、測量規范、應急程序等），綜合竣工圖，施工代表及為其開展工作應提供的設備和條件等，具有很強的操作性。協議體現了相遇關系處理中“后建服從先建”的原則和平等主體的民事契約自由原則，反映了相遇工程的根本特點，大大提高了協商效率，為相遇工程順利進行、保障安全、明確責任提供了可靠保障。

借鑒國外經驗，研究制訂、推廣應用相遇工程示范合同文本，對于事前風險控制，保障合同的合法性和合同管理的規范性，更好地維護自身權益，提升管道保護管理水平具有重要意義。反過來，管道企業在與鐵路企業、公路企業等有關方的合作交流中，運用合同管理，對提升維權意識和依法規范運作水平，發展先進適用的相遇工程穿越技術標準，也將發揮積極的促進作用。 ◢

（作者：中國石油天然氣集團公司法律事務部 副處長）

2014年第4期（總第17期）