張圣柱1,2 王如君1,2 多英全1,2

1.中國安全生產科學研究院

2.重大危險源監控與事故應急技術國家安全監管總局安全生產重點實驗室

【摘要】 基于規劃的目的和區域規劃的基本原則，探討了目前我國油氣管道規劃面臨的問題和產生的深層次原因。從政府加強規劃統籌銜接、企業落實主體責任、社會各方積極參與、共享管道建設紅利、建立規劃決策支持系統等方面，提出了做好油氣管道規劃、保障規劃實施的五個要素。有助于從源頭上消除安全隱患，保障油氣管道的安全運行。

【關鍵詞】油氣管道 區域規劃 管道規劃 統籌 要素 公共安全

20世紀20年代開始，城市的集聚和中心化程度迅速提高。與此同時，人口激增、基礎設施無序建設、安全生產隱患嚴重、事故后果極易擴大等弊端也日益明顯。事實證明，僅從單一角度出發已不能有效解決城市發展出現的問題，要保證城市生產、生活等各項經濟社會活動的正常運行，必須將城市作為一個整體進行長遠考慮，統籌規劃交通、電力、燃氣、供熱、通信、給水、排水等各類基礎設施。區域規劃包括了公共安全、資源、環境、生態等多個要素，油氣管道作為能源動脈，已成為區域規劃的重要因素[1-4]。

2013年11月22日，中石化青島東黃輸油管道泄漏原油進入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內油氣積聚遇火花發生爆炸（以下簡稱“11•22”事故），造成62人死亡、136人受傷，這起事故暴露出區域規劃不合理、審批把關不嚴等問題，給我國城市安全敲響了警鐘。為何鬧市區規劃建設在原油管道這類高危設施之上，值得我們認真反思，深刻總結經驗教訓。

1 油氣管道事故特點及建設發展趨勢

油氣管道主要輸送原油、成品油、天然氣等易燃易爆介質，鏈長面廣，承受較高運行壓力， 一般埋在地下，地形復雜，環境多變，容易受到腐蝕、自然災害以及第三方影響，發生泄漏等情況之后不易被發現。目前油氣管道正朝大口徑、高壓力（西氣東輸三線干線管徑為1219mm、設計壓力為12MPa） 方向發展，一旦發生事故，應急處置難度較大，極易造成嚴重后果。“11•22”事故就是原油泄漏之后流入市政排水暗渠，企業應急處置不當造成的，因管道周邊分布有大量居民且未能及時疏散，導致事故后果嚴重擴大。

城市的快速發展對能源供應提出了更高的要求，工業生產和居民生活離不開能源的持續供應。據統計，2013年我國一次能源消費約為2850百萬噸油當量，其中石油和天然氣共占一次能源比重的23%，因目前其利用方式相對較為清潔，是當前我國大力發展的能源類型。作為油氣資源的主要運輸方式，目前，我國陸上長輸油氣管道總里程已超過12萬公里（原油管道約2.3萬公里、成品油管道2.1 萬公里、天然氣管道約7.6萬公里），連接境外資源的西北、東北、西南和海上等四條油氣通道已建成并投入運行。隨著境外油氣資源的進一步落實， 以及城鎮氣化率的提高，管道建設仍處于快速發展階段。對油氣管道進行合理規劃布局，保障管道及周邊區域人員安全，是當前油氣管道建設面臨的重要問題。

2 油氣管道規劃存在的問題

“11•22”事故之后，國務院安委會在全國范圍內組織開展了油氣管道安全專項排查整治，排查出管道占壓、安全距離不足、不符合安全要求的交叉穿越、形成密閉空間等安全隱患近3萬處，平均每4公里就存在1處安全隱患。部分原本處于荒郊野外的油氣管道已被居民區等設施包圍，大量隱患存在于人口密集區，管道周邊人員分布眾多，一旦發生事故危害性極大，不僅會造成重大人員傷亡，還會波及周邊群眾及單位，容易引發公共安全事件[5-6] 另一方面，新建油氣管道面臨“無路可走”的困境，城市建設發展過程中，沒有給油氣管道留出通道，要新建油氣管道就必須對部分已有建（構）筑物進行搬遷，這不僅增加了建設成本更造成了嚴重的資源浪費。在城鎮化快速發展、油氣管道仍將大量建設的情況下，迫切需要我們重新審視問題出現的原因。

2.1 重經濟輕規劃

國務院油氣輸送管道保護和安全管理工作專題調研中發現，個別地方政府對規劃的嚴肅性、科學性、前瞻性認識不足，沒有認真執行后建服從先建的原則，隨意改變城鄉規劃的問題嚴重，重復出讓、發包建設用地的現象普遍。特別是2006年以來，一些地方政府對土地財政的依賴度不斷升高（2012年我國地方土地出讓收入占地方預算收入的比重為46.69%）[7]，地方政府在財政壓力之下，將管道建設用地或管道建設臨時用地重復出讓的情況屢有發生，局部地區出現了在管道周邊新建小學、政府辦公大樓、居民區、工廠的現象，致使管道被占壓和安全距離不足，對公共安全構成嚴重威脅。

2.2 缺乏區域規劃統籌

目前在城市地下建有燃氣、供熱、電力、供水、排水、通信、工業等多類管線，城市周邊有成品油、天然氣等管線（哈爾濱市在對地下管線進行普查時將管線分為100余類），且分屬不同部門和單位管理。地方政府規劃管理自由裁量權較大，規劃的編制和實施往往處于單方運作之中，相關部門和單位參與規劃決策論證的程度有限，管道企業、專家學者、社會公眾參與不充分，導致規劃的統籌性和全局性不高，約束性和權威性不強，甚至出現為服從新建項目而修改已有規劃的問題。

2.3 土地使用責權利不對等

管道建設用地方式不能保障土地權益人的利益。2000年以后新建的管道僅在建設過程中進行了臨時征地，管道上方土地用途受到限制，這種用地方式已由名義上的臨時征地變為實際上的“永久征地”，損害了土地權益人的利益，導致隱患持續產生而且不易協調解決。管道企業大多未向管道途經地方政府納稅，而是由石油企業總部統一納稅，地方政府提供了管道建設用地，不但沒有獲得任何收益，反而還增加了安全監管工作責任，導致地方政府在管道保護工作中的積極性不高。

2.4 企業主體責任未落實

“11•22”事故發生之前，部分管道企業對管道保護和安全管理重視不夠，管理層級多、效率低，對管道監管和巡護的力度不高，對影響管道安全運行的第三方施工如何進行有效管控問題缺乏行之有效的措施，對督促相關方嚴格按照規劃保護管道的問題沒有據理力爭，對制止管道占壓、侵占安全距離等違法行為制止不力，管道被非法占壓、與高密度人員場所安全距離不足的安全隱患大量出現。

3 做好油氣管道規劃的五要素

保護油氣管道安全就是保障國家的經濟安全、社會穩定和人民群眾的生命財產安全，而規劃可以從源頭上、本質上保證管道的安全。

3.1 政府加強規劃統籌銜接

各級地方政府應堅持依法行政，先規劃、后發展，重規劃、嚴落實，做好城鄉規劃和油氣管道專項規劃統籌銜接，并保持規劃的嚴肅性。在制定城鄉發展規劃時，應以安全為前提，充分考慮油氣管道的安全風險，從源頭上消除因規劃布局不合理造成的隱患。同時，提高規劃的統籌性，嚴格執行后建服從先建的原則，維護規劃的公信力，保持規劃的連續性。研究建設管道走廊，為城市生命線規劃安全通道。

3.2 企業落實主體責任

管道企業應借鑒國際先進管理模式，理順企業內部管理體制，做好企業和地方政府在城鄉規劃和管道保護工作中的銜接配合，反映企業的合理訴求，依照石油天然氣管道保護法做好現役油氣管道的保護工作，依法制止占壓管道、施工挖掘傷害等違法行為，維護企業的合法權益。強化人員配備和安全投入，加強管道監管和巡護力度，完善管道監測監控設施，建立和完善油氣管道管理信息系統。

3.3 社會各方積極參與

完善城鄉規劃和油氣管道規劃的制定機制， 應允許有關部門和單位參與規劃的決策和論證， 規劃主管部門及相關部門應充分吸收管道企業、專家學者、社會公眾等各方意見。加強法制宣傳教育，創造公眾參與條件和渠道，形成管道保護人人參與的局面。

3.4 共享管道建設紅利

建立責權利對等的管道建設用地模式，建立管道途經地區收益分配機制，改變管道企業僅由石油企業總部統一納稅的機制，探索管道企業向途經地方政府納稅和企業、地方政府等多方共同出資建設和運營管道機制，增加油氣管道對途經地區稅收貢獻率。細化管道建設用地土地年補償標準，保障管道途經地土地權益人的利益，提高保護管道的主動性。明確管道建設用地征地范圍和管道地下通過權。適當放寬管道建設用地指標， 保障管道建設用地，解決目前城市周邊油氣管道無路可走的難題。

3.5 建立規劃決策支持系統

充分利用信息技術，建立全國統一的國家油氣管道地圖系統，設立管道信息共享平臺，為規劃統籌和管道保護搭建平臺，滿足國家和地方政府安全監管需求，實現數據的廣泛共享和使用，為全國各類規劃統籌、土地利用、管道保護等工作提供決策支持。市級地方政府建立城市地下管網管理信息系統，實現城市地下管網的信息化、可視化、動態化管理，為規劃、建設、管理、維護等各個環節提供可靠依據，保障地下管線安全運行。◢

（作者：張圣柱，中國安全生產科學研究院，博士， 高級工程師）

參考文獻：

[1] 尹海林. 當代區域規劃理論與天津市域空間發展戰略研究[D]. 天津大學, 2004: 26-37

Yin hailin. Research on contemporary regional planning theory and Tianjin city space development strategy[D]. Tianjin University, 2004: 26-37

[2] 張圣柱, 吳宗之, 張健, 多英全. 油氣管道選線和風險評價相關法規與方法[J]. 油氣儲運, 2012, 31(9): 663-669

Zhang Shengzhu, Wu Zongzhi, Zhang Jian, Duo Yingquan. Relevant regulations and methods for route selection of oil and gas pipeline and risk assessment[J]. Oil & Gas Storage and Transportation, 2012, 31(9): 663-669

[3] 吳宗之, 魏利軍, 王如君, 多英全, 康榮學, 許銘. 化工園區安全規劃方法與應用研究[J]. 中國安全生產科學技術, 2012, 8(S): 46-51

Wu Zongzhi, Wei Lijun, Wang Rujun, Duo Yingquan, Kang Rongxue, Xu Ming. Methods and applications of safety planning for chemical industrial parks[J]. Journal of Safety Science and Technology, 2012, 8(S): 46-51

[4] 劉丹, 楊啟勁, 彭中禮. 城鄉統籌:規劃管理的模式轉換與體制創新—基于湖南省的調查和研究[J]. 中國行政管理, 2010, 93-96

Liu dan, Yang qijin, Peng zhongli. Urban-rural integration: planning management’s model converting and system innovation—Drawing on investigation and research from Hunan Province[J]. Chinese Public Administration, 2010, 93- 96

[5] 國務院嚴肅處理“ 1 1 . 2 2 ” 中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故[ E B / O L ] . 2 0 1 4 - 0 1 - 26. http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_20262/2014/0126/229686 /content_229686.htm

[6] 李升. 土地財政與財政體制關系研究: 基于數量的分解[J]. 中央財經大學學報, 2015, 1: 11-18

Li sheng. Study on the relationship between land finance and fiscal system: based on the number decomposition[J]. Journal of Central University of Finance & Economics, 2015, 1: 11-18

《管道保護》2015年第4期（總第23期）